«Конституционные основы федеративного устройства России»

1. Исторические условия возникновения современной Российской Федерации

          Прежде чем говорить об основных конституционных принципах федеративного современного федеративного российского государства необходимо обратиться к опыту дореволюционной России. Российская империя была достаточно сложным и гибким организмом. Она имела унитарное административно-территориальное устройство, которое знало деление на губернии, уезды, и лишь для некоторых регионов (например, Финляндия, Польша, Бухара) были сделаны исключения – сохранились особенности в управлении этими регионами. Такое унитарное территориальное строение обеспечивало централизованное государственное управление, защиту населения, особенно на окраинах государства, от произвола местных властей, соответствовало сохранению государства как единого целого на огромных просторах. Разумеется, имперский опыт унитарной российской государственности не следует апологизировать, и даже совсем наоборот: на протяжении XVI–XX вв. в Российской империи четко просматривалась тенденция к централизации и унификации, российская государственность знала и «черты оседлости», и ограничение  «для иудейского исповедания» при приеме в некоторые высшие учебные заведения, постепенно отбирались права у автономий и территорий, имевших особый статус, инородцы не допускались в Государственную Думу, проводилась насильственная русификация, росли всякого рода черносотенные, шовинистические, антисемитские организации. Тем не менее, в отличии от других империй в России ни один, даже самый малочисленный народ не исчез с лица земли как этнос. Внутри России многие из них постепенно созревали до идеи собственной государственности,
превращались в нации. Происходило объединение ранее изолированных, слабо связанных с мировым хозяйством областей во всероссийский рынок, хозяйственное и культурное сближение народов в едином государстве.[1]

          После Гражданской войны в России в 1922 г. состоялось восстановление единого государства, получившего название СССР. Советский Союз формально стал федеративным государством с элементами конфедерации (право выхода из СССР). На самом же деле это было унитарное государство, жестко контролировавшееся Коммунистической партией и скреплявшееся ею в единое целое. Управление республиками фактически осуществлялось из центра путем установившегося обычая направлять в состав руководства республики представителя центра, как правило, русской национальности, что вызывало противодействие у местных политических элит. Иллюзия  «единого советского народа» скрывала фактическое проявление шовинистических и националистических тенденций, которые вели к центростремительным, сепаратистским движениям в республиках и т.д. Многие национальные конфликты подавлялись насильственными, подчас геноцидными методами, репрессии направлялись против целых народов, в некоторых регионах протекали процессы русификации, что ставило немногочисленные народы на грань исчезновения. С другой стороны, установки на приоритетное экономическое, политическое, культурное развитие национальных окраин вело к умалению интересов русского этноса, приводило к резкому ухудшению природных условий его существования, вело к экономическому и духовному упадку. Словом, под демагогическим прикрытием лозунгов об интернационализме, дружбе народов в определенные периоды российская государственность получила в форме Советского Союза своеобразный инвариант Российской империи, отличающийся еще более насильственными, свирепыми способами попыток решить национальный вопрос.      

          Однако, исторический опыт свидетельствует, что когда возникает
неадекватность системы управления реальным потребностям общественного развития, или когда субъективная деятельность противоречит их потребностям, в управлении теми или иными общественными отношениями, в том числе федеративными, открывается простор для авторитаризма и субъективизма.

          В связи с распадом СССР перед российским государством возникли новые, ранее неизвестные проблемы, например, защита прав соотечественников, проживающих за пределами России, в бывших союзных республиках (около 25 млн. русскоязычных[2]). В некоторых из вновь образовавшихся государств наблюдаются проявления бытового национализма. Нередко национальная идея эксплуатируется таким образом, что неудовлетворенность условиями жизни находит выход в национальной нетерпимости и даже острых межнациональных конфликтах. Становление федеративных отношений в России идет чрезвычайно сложно, волнообразно, путем приливов и отливов. В связи с чеченским кризисом растет опасность  «югославизация» конфликта, т.е. перенос его на всю территорию Российской Федерации и даже на все постсоветское пространство, где проживает значительное число русскоязычного населения и развязывания всеобщей гражданской войны. С началом чеченского кризиса русские становятся заложниками не только в Чечне, но и в государствах Содружества. Сегодня очевидно, что чеченский кризис породил массовый всплеск великорусского шовинизма и местного национализма и сепаратизма. Не спокойно и в ряде стран СНГ и сопредельных государствах исламского мира.  Сегодня даже на улицах Москвы совершаются террористические акты и гибнут десятки мирных жителей. Этот печальный опыт еще раз выявил острую потребность в формировании структур гражданского общества – разветвленной системы институтов самоорганизации россиян (профсоюзов, обществ, ассоциаций и т.п.), вступающих в конструктивный диалог с государством, ограничивающих его диктат, контролирующих расходование средств налогоплательщиков и защищающих суверенитет и конституционные права граждан Российской Федерации. Этот опыт доказал, что федеративное устройство России является совершенно необходимым спутником демократии и рынка. Такая огромная страна не может быть демократическим цивилизованным государством при унитарном государственном устройстве.  

2. Государственная целостность Российской Федерации

          Политико-правовое управление должно опираться на знание реальных процессов, на системный подход, понимаемый как совокупность взаимосвязанных и взаимодействующих компонентов, образующих определенную целостность.

          В управлении федеративными отношениями системность выступает как совокупность компонентов взаимодействия федеральных органов государственной власти, органов власти субъектов Федерации и местного самоуправления.

          Главным определяющим признаком системы политико-правового управления федеративными отношениями является целостность.

          В Конституции Российской Федерации подчеркивается: «Российская Федерация обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории (ст.4, п.3)... Федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти... (ст.5, п.3)».[3]

          Политико-правовыми основами обеспечивается такая система управления федеративными отношениями, части которой не только структурно отличаются друг от друга, но и взаимно обуславливают друг друга. Только внутренняя связь и взаимодействие компонентов сообщают им специфическую качественную определенность, которой они сами по себе, будучи изъяты из системы управления, не обладают. Зрелые федеративные отношения, о чем свидетельствует зарубежный опыт, отличаются именно характером управленческих внутренних взаимосвязей на основе права.

        Российская Федерация является соединением ряда государств, государственно-территориальных и национально-государственных образований, созданным для достижения общих целей с помощью федеральной власти. Это предполагает стремление субъектов РФ к государственному, политическому и социально-экономическому единству , которое выражается в государственной целостности РФ.

        Каждому подлинно федеративному государству свойственно унитарное начало. Это начало является противоположностью федерализму. Такой противоположностью является абсолютно единое государство. Унитаризм и федерализм – это те две основные силы, которые действуют внутри федеративного государства и определяют его действительный облик в зависимости от преобладания одной из них. Однако ни одна из этих составляющих не теряет своего влияния полностью. Поэтому, если исчезнет унитарное начало, то федеративное государство подвергается опасности дезинтеграции и наоборот, если нежизненным оказывается федерализм, федеративное государство превращается в полностью единое.

        Государственная целостность РФ обеспечивается целостностью и неприкосновенностью ее территории: единством экономического пространства, которое не допускает установления таможенных границ, пошлин, сборов и каких – либо препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств; верховенством Конституции РФ и федеральных законов на всей территории РФ; единым гражданством РФ; отсутствием у субъектов РФ прав выхода из состава федерации или иного изменения своего статуса без согласия РФ, поскольку одностороннее решение такого рода вопросов представляет угрозу для государственной целостности РФ, единству системы государственной власти.

          Таким образом, система управления есть не просто структурно-дифференцированная совокупность компонентов, она должна быть единым интегрированным ансамблем взаимосвязанных отношений.

3. Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ

          После распада СССР перед Россией стояли сложные задачи – снять угрозу территориального распада государства, а затем создать новый механизм решения проблем федерализма и региональной политики. Позитивным в решении этих задач являлось то, что в течение 1991–1993 годов «парад суверенитетов» удалось направить в русло Федеративного Договора.

          Следует обратить внимание, что в практике Российского федеративного государства появился такой способ распределения компетенции между союзным государством и входящими в него субъектами федерации, как взаимное делегирование полномочий.

          Это делегирование как бы снимает вопрос о жесткой подчиненности субъекта федерации центру, свидетельствует о добровольности распределения компетенции. Формула о делегировании полномочий сопровождается появлением в практике федерализма понятия и статуса ассоциированного члена, т.е. субъекта федерации, отличающегося по своему статусу от других субъектов федерации прежде всего большой самостоятельностью, добровольной делегированностью полномочий, а не их централизованным распределением.

         Вместе с тем иногда статус ассоциированного члена федерации используется и для юридического прикрытия намерения субъекта федерации выйти из состава федерации.

         В связи с этим появились понятия об асимметричной федерации – разные политико-правовые отношения между федерацией в целом и ее отдельными субъектами, «жесткой» или «мягкой» федерации. Иными словами, современная практика федерализма, обогащенная разным опытом самоопределения народов после распада СССР, дала новые формы федеративной государственности.

         Но для функционирования федерации в ее новых формах должно быть осуществлено четкое распределение полномочий между федерацией и ее субъектами, установление и закрепление компетенции в договорных основах федерации. Иначе под угрозой оказывается целостность и единство государства.

          Для этого был заключен Федеративный договор. Федеративный договор – Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации. Сегодня Федеративный договор в части, не противоречащей Конституции Российской Федерации, наряду с Конституцией Российской Федерации лежит в основе отношений России с республиками, подписавшими этот Договор.

          Таким соглашением является и Договор Российской Федерации и Республики Татарстан от 15 февраля 1994 г. «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан». Этот Договор наряду с Конституцией Российской Федерации является основой отношений Федерации с Республикой Татарстан, не подписавшей в свое время Федеративный договор.

          Думается, что такие договоры могут быть заключены Российской Федерацией со всеми ее субъектами, как подписавшими Федеративный договор, так и не подписавшими его. Однако их цель состоит не в том, чтобы установить конституционно-правовой статус этих государств, уже определенный федеральной Конституцией, а в том, чтобы более точно определить механизм реализации государственных полномочий как Федерацией, так и ее субъектами. Договоры позволяют повысить уровень взаимопонимания Российской Федерации с ее субъектами, стабилизировать в них политическую обстановку.

4. Равноправие и самоопределение народов РФ

         Одним из сложных вопросов федерации является вопрос о праве нации на самоопределение и выходе из состава федерации. Разумеется, вступление в федерацию должно быть делом добровольным. Но может ли на основе этого принципа осуществляться выход из ее состава? Анализ конституций существовавших федераций показывает, что выход из состава федерации нигде не закрепляется в конституции. Исключением был бывший СССР, в Конституции которого такое право было предоставлено. Однако это право было декларативным. Механизм его осуществления в Конституции не устанавливался, а Закон Союза ССР (1989 г.) о порядке выхода союзных республик из состава Союза ССР, по существу, свел это право на нет. Действительно, отношения между субъектами федерации являются очень тесными, имеет место кооперация хозяйственных связей, допускается перелив финансовых средств одного субъекта федерации другому путем предоставления ему субсидий, дотаций и т.п. Поэтому одностороннее волеизъявление субъекта федерации по вопросу о его выходе не может устроить всех других членов федерации, поскольку при этом возможно нарушение их интересов и причинение им ущерба. В этом процессе необходимо дополнить волеизъявление субъекта федерации, поставившего вопрос о выходе из нее, согласием или утверждением со стороны федерации в целом. Иными словами, принцип права наций на самоопределение не должен вести к нарушению целостности государства. На такой подход нацеливает и утверждение приоритета прав человека над правами наций, народов, переосмысление принципа права наций на самоопределение. Как справедливо подчеркивал в своей статье директор Центра по изучению федерализма Темплского университета Д. Дж. Элейзер: «наиболее опасным для федерализма является, скорее всего, этнический национализм».[4]

         В современных условиях социальная цена за реализацию принципа права наций на самоопределение в федеративном государстве становится столь большой (разрыв хозяйственных связей, возникающие проблемы этнических меньшинств, конфликты, в том числе вооруженные, беженцы, нарушение прав человека, спад производства и т.п.), что сторонникам приоритета права нации над правами человека всегда необходимо задумываться, во что же могут обойтись народу, нации мифические идеалы и утопии сепаратизма, обособления, отделения, выхода из федерации, образования самостоятельного государства.

          В Конституции Российской Федерации подчеркнута федеративная природа российского государства (ст. 1), закреплено верховенство законов Российской Федерации на всей территории страны (ст. 4). В ней по-новому выстроена система федеративных отношений, которая в Федеративном Договоре давалась в трех вариантах. Различая республики (как государства), края, области и автономии (как территориальные образования с функциями государства), исходя из учета их исторических и этнокультурных факторов, в ней однозначно подчеркнуто равноправие субъектов Федерации по отношению к федеральным органам власти (ст. 5), единство экономического (ст. 8) и правового (ст. 4 и ст. 15) пространств. В гл. 3 Конституции Российской Федерации решается целый ряд фундаментальных политико-правовых проблем федерализма, касающихся взаимоотношений центра и субъектов.

5. Равноправие субъектов Российской Федерации в их взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти

          Проблема государственного суверенитета и ее влияние на характер управления федеративными отношениями в стране является очевидной. В зависимости от ее решения во многом будет определяться одномерный или многомерный характер федеративных отношений в государстве, степень их распространенности и применимости.

          В Конституции четко зафиксировано: «Суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию. Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации. Российская Федерация обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории» (ст.4 Конституции РФ).[5] В тоже время, в Конституции России, в отличие от Федеративного Договора, не упоминается о суверенитете российских республик. В конституциях же последних, напротив, как правило, содержатся положения о государственном суверенитете. Так, конституции практически всех республик Северо-Кавказского региона начинаются с провозглашения их суверенными государствами.

          Тенденция суверенизации стала распространяться даже на края и области, которые стремятся перерасти статус административно-территориальных единиц и приобретают такие элементы государственности, как право издавать законы, иметь уставы, символику, представительство в Федеральном Собрании Российской Федерации, право законодательной инициативы, внешнеэкономической деятельности и т.д.

          Поэтому еще раз следует подчеркнуть, что в сохранении российского федерализма важным политико-правовым аспектом управления является закрепленный в Конституции Российской Федерации принцип верховенства федеральных правовых актов над законами субъектов Федерации. В случае отсутствия такого верховенства нельзя было бы говорить о наличии в России полного суверенитета, а федерация превратилась бы в конфедерацию. Если в конституциях тех или иных республик и уставах краев и областей содержатся нормы, противоречащие принципам, закрепленным в Конституции Российской Федерации, то необходимо вырабатывать механизмы приведения таких правовых актов в соответствие с Конституцией России и принципами федеративного государства. Федеральные органы государственной власти и органы власти субъектов Российской Федерации находят такие механизмы.[6]

          Некоторые ученые и политики считают норму о государственном
суверенитете бывших автономий, а ныне республик в составе России не подлежащей сомнению, другие категорически отрицают допустимость государственного суверенитета республик в составе Российской Федерации. Действительно, трудно даже предположить, что каждый из 89 равноправных субъектов Федерации провозгласит верховенство своих законов над федеральными, право сецессии (как это было сделано в Конституции Республики Тува) и другие прерогативы государственного суверенитета. Признание неограниченного суверенитета субъектов привело бы к игнорированию суверенитета Российской Федерации как самостоятельного, независимого, целостного государства и могло бы кончиться развалом России на удельные княжества.

          Но опасна и другая крайность: признание неограниченного суверенитета у большого государства и полное отрицание какого-либо суверенитета у его составных частей. Это прямой путь к реставрации унитарных отношений. Следует учитывать то, что суверенитет – понятие политико-правовое, отражающее самостоятельность и независимость государства в экономических, социальных и других сферах жизни. Поэтому, если есть государство (или государственность), то оно уже суверенно.

         В международной практике нет понятия об абсолютном суверенитете, тем более в многонациональном федеративном государстве, – в отличие от некоторых провозгласителей абсолютного суверенитета своего этноса в рамках национальной государственности (республики) в период до и после распада СССР. 

         Реальность современного мирового развития свидетельствует, что абсолютным суверенитетом не обладает и не может обладать ни одно государство, ни один народ, в виду интенсивного процесса интеграции, взаимосвязей и взаимозависимостей различных стран, прежде всего, в экономических и информационных отношениях, и в целях сохранения мира для всего человечества. Ограничивается суверенитет необходимостью соблюдения принципов международного права, Устава ООН и других межгосударственных договорных обязательств.

         При всех различиях в политико-правовой теории, проявившихся в разное время и в разных странах, можно считать, что сложилось единое понимание суверенитета в демократическом обществе как свойства государственной власти, проявляющегося в государственных функциях и их практической реализации. Суверенитет призван выражать сущность и масштабность правовой компетенции во внутренней и внешней политике государственного (национального) образования.

          Что касается вопроса о разномасштабности суверенитетов по своему объему и содержанию в Российской Федерации (суверенитет субъекта и суверенитет федеративного государства), она объективно обуславливается в реальной жизни неравными возможностями их реализации. Интересы всех народов и субъектов федерация требуют приоритетного признания и укрепления общегосударственного суверенитета, особенно в сфере международной жизни и обеспечения безопасности страны. Когда речь идет о федеративном государственном устройстве, то не может быть тождества между общегосударственным (федеративным) суверенитетом и суверенитетом субъекта федерации. На наш взгляд, в федеративном государстве реально может существовать государственный суверенитет федерации и суверенная государственность субъектов федерации.

          Если бы республики в составе Российской Федерации в действительности стали суверенными государствами, то в современных условиях это означало бы потерю Федерацией своего суверенитета и превращение ее в конфедеративный союз. Нечто подобное сопровождало распад Советского Союза.[7]

          К тому же в Российской Федерации не может быть полного равенства среди субъектов Федерации потому, что исходные социально-экономические, национальные, политические, культурные и другие позиции ее субъектов, являются различными. Другое дело, что необходимо обеспечивать их
равноправие с точки зрения закона, одинаковые для всех правила игры. Только так субъекты, составляющие федерацию, получают одинаковую возможность для реализации своих прав, интересов, потребностей.

          Равноправия можно достичь реформированием существующего государственного устройства на началах земельного деления, укрупнением территорий и оптимизацией административных границ субъектов федерации, развитием земства и других форм местного самоуправления. Судьба Российской Федерации сегодня зависит не столько от преобразований внутри системы, сколько от появления в России влиятельных институтов гражданского общества. Эффективная система политико-правового управления федеративными отношениями требует создания в стране качественно иного доверия общества к власти.

6. Единство системы государственной власти

        Единство системы государственной власти является одной из гарантий государственной целостности РФ. Вместе с тем это единство является одним из важнейших проявлений суверенитета РФ.

        Единство системы государственной власти выражается в наличии единого высшего органа или системы органов, составляющих в свой совокупности высшую государственную власть. Юридические признаки единства системы государственной власти состоят в том, что совокупная компетенция этих органов охватывает все полномочия, необходимые для осуществления функций государства, а различные органы, принадлежащие к этой системе, не могут предписывать одновременно одним и тем же субъектам при одних и тех же обстоятельствах взаимно исключающие друг друга правила поведения.

        В Российской Федерации государственная власть реализуется системой, в которую входят федеральные государственные органы: Президент, законодательные, исполнительные и судебные, а также государственные органы всех субъектов федерации.[8]

          При этом согласно Конституции РФ судебная система России устанавливается Конституцией РФ и федеральным конституционным законом. Судебная власть осуществляется как федеральными судами, судьи которых назначаются Президентом РФ, так и судами в субъектах федерации. Однако все суды образуют единую систему во главе с Верховным Судом РФ и Высшим Арбитражным Судом РФ, являющимися высшими судебными органами каждый в своей области. Этим организация судебной власти в Российской федерации отличается от дуализма судебной системы в других федерациях (например в США), в которых на территории субъекта федерации действуют как собственная судебная система во главе со своим верховным судом, так и федеральные суды во главе с верховным судом федерации.

    Общефедеральным органом в области конституционного судопроизводства выступает Конституционный Суд Российской Федерации, а аналогичные суды (конституционные и уставные), созданные в республиках, краях и областях, не составляют с ним единой системы.

    В соответствии с принятым 21 июня 1995 г. федеральным законом о внесении изменений и дополнений в Закон РФ о статусе судей в Российской федерации судьи федеральных судов общей юрисдикции и арбитражных судов подлежат назначению Президентом РФ с учетом мнения законодательного (представительного) органа соответствующего субъекта Федерации.

    На строго централизованных началах действует Прокуратура Российской Федерации. Это единая для всей федерации централизованная система с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации. Полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры определяется федеральным законом Российской федерации о прокуратуре Российской Федерации от 17 ноября 1995 г.[9]