«Конспект по дисциплине "Конституционное право зарубежных стран"»

Тема лекции 19.

«высшие государственные органы кнр»

1. всекитайское собрание народных представителей (ВСНП). постоянный комитет вснп

Конституция Китайской Народной Республики 1982 года определяет Китай как социалистическое государство народно-демократической диктатуры, под руководством рабочего класса, базирующееся на союзе рабочих и крестьян. В Конституции установлено, что вся власть в Республике принадлежит народу. Народ управляет государством и другими сферами жизни, используя разные каналы и пути. В частности, государственная власть осуществляется народом через местные собрания народных представителей и Всекитайское Собрание Народных Представителей.

Всекитайское собрание народных представителей, согласно Конституции КНР, является высшим органом государственной власти. Формируется путём выборов. Срок полномочий данного органа составляет пять лет. Численность Всекитайского собрания народных представителей определяется с учётом норм представительства от различных образований, но не должна превышать трёх тысяч человек.

Избирательное право в Китайской Народной Республике является, по Конституции и законам, всеобщим. То есть, каждый гражданин, достигший восемнадцатилетнего возраста, не лишённый (в соответствии с законом) политических прав, может избирать и быть избранным. Данное право не зависит от расовой принадлежности, национальности, пола, рода занятий, социального происхождения, вероисповедания, образования, имущественного положения, места проживания и так далее. Конституция также устанавливает равное избирательное право, в соответствии с которым каждый избиратель обладает только одним голосом. При этом, устанавливается неравенство в пропорции представительства городского и сельского населения.

Выборы в высший орган государственной власти Китайской Народной Республики являются непрямыми и многостепенными. В состав Всекитайского собрания народных представителей входят депутаты, избираемые от провинций, автономных районов, муниципальных образований, находящихся в прямом подчинении Центрального Правительства и депутаты, избираемые вооружёнными силами (в законодательстве о выборах установлено, что в Народно-освободительной армии Китая выборы проводятся отдельно, порядок проведения выборов устанавливается особо). Избираются, также, с учётом пропорционального представительства, депутаты от национальных меньшинств. В высшем представительном органе КНР должны быть надлежащим образом представлены и реэмигранты (в районах сравнительно многочисленного их проживания). Обеспечивается и реализация активного избирательного права для граждан, проживающих за пределами Китайской Народной Республики.

В Китае путём прямых выборов, непосредственно избирателями, избираются депутаты в собрания народных представителей городов без районного деления, городских районов, уездов, автономных уездов, волостей, национальных волостей и посёлков. Депутаты во Всекитайское собрание народных представителей (как и в собрания народных представителей провинций, автономных районов, городов центрального подчинения, городов с районным делением, автономных округов) избираются нижестоящими собраниями народных представителей.

Количество депутатов и процедура проведения выборов определяются законом. Проводит выборы Постоянный комитет Всекитайского собрания народных представителей. Кандидаты в депутаты могут выдвигаться различными политическими партиями, народными организациями, депутатами и избирателями. Выдвижение кандидатов происходит по избирательным округам, или иным избирательным единицам. Число выдвинутых кандидатов должно превышать число депутатов, подлежащих избранию. Расходы по проведению выборов несет, конечно, государство.

От принципа периодичности выборов могут быть отступления. Срок полномочий конкретного состава Всекитайского собрания народных представителей может быть продлён по решению Постоянного комитета (числом голосов более двух третей) действующего Собрания, в силу наступления каких-либо чрезвычайных обстоятельств. Выборы следующего состава Всекитайского собрания народных представителей должны состояться в течение года после прекращения указанных чрезвычайных обстоятельств.

Всекитайское собрание народных представителей и его Постоянный комитет осуществляют законодательную власть в государстве.

Сессия Всекитайского собрания народных представителей проводится раз в год и созывается Постоянным Комитетом Всекитайского собрания народных представителей. Сессия Всекитайского собрания народных представителей может быть созвана в любое время, которое его Постоянный Комитет сочтет необходимым или по предложению более 1/5 депутатов Всекитайского собрания народных представителей. Для ведения сессии Всекитайское собрание народных представителей избирает президиум (руководящий рабочий орган сессии).

Организация и порядок деятельности (регламент) Всекитайского собрания народных представителей определяются в законодательстве.

Высший законодательный и представительный орган Китайской  Народной Республики создаёт для работы органы, характерные для зарубежных парламентов. Это могут быть постоянные и временные органы (комитеты). Так, в числе постоянных комитетов образуются: Комитет по делам национальностей, Комитет по законодательству, Комитет по делам экономики и финансов, Комитет по образованию, науке, культуре и здравоохранению, Комитет по иностранным делам, Комитет по делам этнических китайцев, проживающих за рубежом и, по мере необходимости, другие специальные комитеты. В отсутствие проведения сессий Всекитайского собрания народных представителей эти специальные комитеты работают под управлением Постоянного комитета Всекитайского собрания народных представителей. Эти специальные комитеты рассматривают, обсуждают и составляют соответствующие законопроекты и проекты решений под руководством Всекитайского собрания народных представителей и его Постоянного комитета. Всекитайское собрание народных представителей и его Постоянный Комитет создают, также, комитеты по рассмотрению конкретных вопросов и принимают решения в зависимости от полученных от этих комитетов отчётов. Все государственные органы, общественные организации и граждане обязаны предоставлять имеющуюся у них соответствующую информацию комитетам, проводящим расследование.

В Конституции Китая установлен открытый перечень функций и полномочий Всекитайского собрания народных представителей. Помимо отдельных полномочий, конкретно указанных в основном законе государства, авторы текста предусмотрели возможность осуществлять Всекитайским собранием народных представителей и иные функции и полномочия, в качестве высшего органа государственной власти.

Всекитайское собрание народных представителей осуществляет следующие функции и полномочия: вносит поправки в Конституцию; следит за соблюдением Конституции; разрабатывает и принимает основные государственные законы (гражданское, уголовное, государственное законодательство) и поправки к ним; проверяет и утверждает планы социально-экономического развития страны и докладывает об их исполнении; проверяет и утверждает Государственный бюджет страны и докладывает о его исполнении; изменяет или отменяет неверные решения Постоянного Комитета Всекитайского собрания народных представителей; утверждает образование провинций, автономных районов и муниципальных образований, находящихся в прямом подчинении центрального правительства; решает вопрос о создании особых административных районов и системах, которые утверждаемых на территории этих районов; решает вопросы войны и мира.

Помимо полномочий в правотворческой, бюджетной сфере, высший представительный орган также обладает правом избирать (утверждать) ряд должностных лиц, а именно: Председателя, заместителя Председателя, Премьера Государственного совета, заместителей Премьера, министров, главного ревизора, начальника Секретариата Госсовета, Председателя Центрального военного совета и членов этого совета, и других. Всекитайское собрание народных представителей наделено полномочиями по отрешению всех этих должностных лиц от их должностей.

Как известно, Конституция установила, что наряду с Всекитайским собранием народных представителей, законодательная власть осуществляется особым органом – Постоянным комитетом Всекитайского собрания народных представителей. Юридически, это орган высшего представительного органа власти. Фактически, он сам представляет собой высший коллегиальный орган Китайской Народной Республики с самостоятельной компетенцией.

Срок полномочий Постоянного комитета соответствует сроку полномочий Всекитайского собрания народных представителей (пять лет). Каждый новый состав Постоянного комитета избирается вновь избранным созывом высшего органа государственной власти. Всекитайского собрание народных представителей имеет право не только назначать членов Постоянного комитета, но и отзывать их. В Постоянном комитете обеспечивается пропорциональное представительство национальных меньшинств. Установлена несовместимость мандата члена Постоянного комитета с должностями в иных государственных (административных, судебных, прокурорских органах).

Постоянный комитет имеет руководящие органы: Председателя, заместителей.

Перечень его полномочий и функций не является закрытым. Полномочия Постоянного комитета могут быть разделены на его собственные и осуществляемые в период отсутствия сессий Всекитайского собрания народных представителей. К первой группе полномочий относятся: толкование положений Конституции и контроль за исполнением; толкование законов; разработка и принятие законов и поправок к ним (за исключением тех, что принимаются Всекитайским собранием народных представителей); контроль за деятельностью Государственного совета, Центрального военного совета, Верховного народного суда и Верховной народной прокуратуры; отмена актов Госсовета, противоречащих Конституции и закону (данная функция, по сути, аналогична функции конституционного контроля); отмена актов провинций, автономных районов, муниципальных образований в случае противоречия их Конституции, закону, актам вышестоящих органов; назначение на должности и освобождение от должностей судей высших судебных органов; назначение на должности и освобождение от должностей работников прокуратуры; назначение и отзыв полномочных представителей за рубежом; решение вопросов о ратификации и денонсации международных соглашений; решение вопроса о введении военного положения; решение вопроса о мобилизации; решение вопроса о помиловании и другие. Ко второй группе относятся: частичное дополнение, внесений поправок в отношении законов, принятых Всекитайским собранием народных представителей, при условии, что поправки и дополнения не противоречат основных принципам данных законов; рассмотрение, утверждение и частичная корректировка планов социально-экономического развития страны и государственного бюджета; решение вопросов о назначении министров, главного ревизора, начальника секретариата Госсовета, выдвинутых на должности Премьером; назначение членов Центрального военного совета, выдвинутых Председателем этого совета; решение вопроса об объявлении состояния войны. Постоянный комитет может осуществлять и другие функции и полномочия, предоставленные ему Всекитайским собранием народных представителей.

2. председатель КНР. государственный совет кнр. центральный военный совет кнр (ЦВС)

Должность Председателя Китайской Народной Республики установлена Конституцией. Она схожа с должностями глав иных зарубежных государств. Однако, учитывая специфичную организацию государственной власти в Китай, имеет и свои особенности.

 Председателем Китайской Народной Республики может стать гражданин Китая, обладающий избирательным правом, достигший сорокапятилетнего возраста. Председатель и его заместитель избираются Всекитайским собранием народных представителей на срок полномочий высшего законодательного органа (пять лет). Ограничение для пребывания в должности для Председателя и его заместителя – не более двух сроков подряд.

Заместитель Председателя помогает Председателю в его деятельности, а по его поручению, может и осуществлять часть его функций и полномочий.

В случае, если должность Председателя Китайской Народной Республики становится вакантной, она переходит к его заместителю. В случае, когда вакантной становится должность последнего, Всекитайское собрание народных представителей избирает нового заместителя главы Республики. В случае, если вакантными становятся обе должности, Всекитайское собрание народных представителей избирает и Председателя, и его заместителя. До проведения выборов должность Председателя временно занимает Председатель Постоянного комитета Всекитайского собрания народных представителей.

В основном, деятельность Председателя заключается в реализации решений, принятых Всекитайским собранием народных представителей и его Постоянным комитетом. Он принимает зарубежных дипломатических представителей, представляет государство. Выполняя решения Собрания и его Постоянного комитета, Председатель: обнародует законодательные акты; назначает на должности и смещает с должностей Премьера, его заместителей, министров, главного ревизора и начальника Секретариата Госсовета; назначает или отзывает полномочных представителей за границей; ратифицирует, или расторгает договоры и соглашения с иностранными государствами; присуждает государственные награды и почётные звания; издаёт указы о помиловании; объявляет военное положение, издаёт приказы о мобилизации.

Исполнительным органом высшего органа государственной власти, высшим органом государственного управления является Государственный совет Китайской Народной Республики (он же Центральное народное правительство).

Госсовет состоит из Премьера, его заместителей, министров (как стоящих во главе министерств, так и стоящих во главе комитетов), главного  ревизора, начальника Секретариата Госсовета. Всю ответственность за деятельность этого органа несёт Премьер. Премьер руководит деятельностью Госсовета. Членов Госсовета на срок своих полномочий избирает Всекитайское собрание народных представителей.

Государственный совет: принимает административные меры, разрабатывает административные правила, принимает решения и отдает приказы, в соответствии с Конституцией и законом; представляет предложения в во Всекитайское собрание народных представителей или его Постоянный комитет; Формулирует задачи и обязанности министерств и комитетов Госсовета, осуществляет общее руководство работой министерств и комитетов и руководит административной работой общенационального масштаба, находящуюся вне юрисдикции министерств и комитетов; осуществляет общее руководство работой местных органов государственного управления разных уровней, проводит детальное разделение функций и полномочий между центральным правительством и органами государственного управления провинций, регионов и муниципальных образований, находящихся в прямом подчинении центрального правительства; составляет и осуществляет планы социально-экономического развития страны и государственный бюджет; управляет и руководит экономическими вопросами и развитием городов и сельских районов; управляет и руководит делами образования, науки, культуры, здравоохранения, физического воспитания и семейного планирования; управляет и руководит гражданскими делами, делами государственной безопасности, применением норм закона в судебном порядке, надзором и другими делами; ведает внешней политикой и заключает договоры и соглашения с другими государствами; управляет и руководит созданием национальной обороны; управляет и руководит делами национальностей, гарантирует равные права национальным меньшинствам и право автономии автономных национальных районов; защищает законные права и интересы этнических китайцев, проживающих за границей, защищает законные права и интересы этнических китайцев, репатриировавшихся на Родину и членов семьи этнических китайцев, проживающих за границей; изменяет или отменяет неправильные указы, директивы и правила, выпущенные министерствами или комитетами; изменяет или отменяет неправильные решения и указы, выпущенные местными органами государственного управления разных уровней; утверждает географическое деление провинций, автономных районов и муниципальных образований, находящихся в прямом подчинении центрального правительства и утверждает образование и географическое деление автономных префектур, уездов, автономных уездов и городов; принимает решения о введении чрезвычайного положения в части провинций, автономных районах и муниципальных образованиях, находящихся в прямом подчинении центрального правительства; рассматривает и решает вопросы относительно размеров административных органов, и согласно закону, назначает или снимает государственных чиновников, обучает их, оценивает их работу, и награждает или наказывает их; осуществляет другие функции и полномочия, порученные ему Всекитайским собранием народных представителей или его Постоянным комитетом.

Госсовет несет ответственность и подотчетен Всекитайскому собранию народных представителей, а в период, когда сессии ВСНП не проводятся - перед его Постоянным комитетом.

Органом, имеющим не совсем ясную природу, является Центральный военный совет Китайской Народной Республики. По Конституции, этот орган руководит вооружёнными силами государства. Формируется Центральный военный совет Всекитайским собранием народных представителей, в составе Председателя, его заместителей и членов. Срок полномочий соответствует сроку полномочий Собрания.

Председатель является полностью ответственным за работу данного органа. Председатель Центрального военного совета подотчётен Всекитайскому собранию народных представителей и его Постоянному комитету.

Тема лекции 20.

«Общая характеристика конституционного права стран СНГ»

1. Конституции стран СНГ 

До распада СССР конституции союзных республик не отличались большим разнообразием. Учитывая, что над ними «возвышались» Конституция СССР и федеральное законодательство, конституции союзных республик копировали общесоюзную, были однотипны, отличались крайней недемократичностью.

Однако после прекращения существования СССР и образования новых государств вместо союзных республик последние начали активное конституционное строительство.

На сегодняшний день все страны, входящие в состав СНГ, имеют собственные писанные конституции. Следует признать, что большинство из этих конституций подвержены частым изменениям.

«Обновление конституций в большинстве стран Содружества стало результатом меняющейся расстановки политических сил, продолжающихся политических и экономических реформ».[1]

В тоже время базовые конституционные принципы остаются неизменными и большинство из них имеют близкие сходные черты с российской конституционной действительностью.

Рассмотрим общие черты конституций стран-участниц СНГ.

В первую очередь конституции рассматриваемых государств имеют схожую структуру.

Так, все конституции имеют преамбулу, в котором традиционно отражаются цели и задачи конституции. Например, преамбула Конституции Беларуси 1994 г. провозглашает, что: «Мы, народ Республики Беларусь (Беларуси), исходя из ответственности за настоящее и будущее Беларуси, сознавая себя полноправным субъектом мирового сообщества и подтверждая свою приверженность общечеловеческим ценностям, основываясь на своем неотъемлемом праве на самоопределение, опираясь на многовековую историю развития белорусской государственности, стремясь утвердить права и свободы каждого гражданина Республики Беларусь, желая обеспечить гражданское согласие, незыблемые устои народовластия и правового государства, принимаем настоящую Конституцию – Основной Закон Республики Беларусь».

В основном конституционном тексте выделяются несколько конституционных блоков:

1.              конституционный (государственный, общественный) строй;

2.              основы правового положения личности;

3.              организация публичной власти (система органов государственной власти и органов местного самоуправления).

На первое место в текстах рассматриваемых конституций выносятся главы (разделы), посвященные конституционному (государственному, общественному) строю. Эти части могут иметь различные названия – «Общие положения» (Азербайджан, Украина), «Основы конституционного строя»  (Армения, Таджикистан, Беларусь) и др.

Весьма удачной считается внутренняя структура раздела «Основные принципы» Конституции Узбекистана 1992 г. Здесь имеются главы: «Государственный суверенитет», «Народовластие», «Верховенство Конституции и закона», «Внешняя политика».

Традиционен набор принципов, содержащихся в этих главах. Так, в них говорится о государственном суверенитете, народовластии, форме правления (республике), разделении властей, гражданстве, наименовании государства и т.п.

Могут встречаться и особые положения, вызванные особенностями конституционно-правового развития государств.

Так, такое подобное положение вещей характерно для стран с территориальными проблемами. Например, в Конституции Грузии 1995 г. ч.1 ст.1 гласит: «Грузия – независимое, единое и неделимое государство, что подтверждено референдумом, проведенным 31 марта 1991 года на всей территории страны, включая Абхазскую АССР и бывшую Юго-Осетинскую автономную область, и Актом о восстановлении государственной независимости Грузии от 9 апреля 1991 года». А ст.3 Конституции Молдовы 1994 г. провозглашает, что территория Республики Молдова неотчуждаема, а границы страны закреплены органическим законом с соблюдением общепризнанных принципов и норм международного права.

Таким образом, можно признать, что в целом конституционные принципы, провозглашенные в конституциях стран-государств СНГ в целом являются принципами развитых демократических государств.

В тоже время многие исследователи полагают, что у рассматриваемых конституций в целом проявляется недостаточность развития конституционализма, юридической техники. Например, это проявляется в нечетком разграничении понятий «форма политического устройства», «республиканская форма правления», «президентская форма правления» и др.

Конституционный блок, посвященный прав человека, также имеет различные названия: Грузия – «Гражданство Грузии. Основные права и свободы человека»; Туркменистан – «Основные права, свободы и обязанности человека и гражданина». 

Интересным видится подход, используемый в Молдове и Узбекистане. Текст конституции Молдова содержит Раздел II «Основные права, свободы и обязанности», состоящий из глав: «Общие положения», «Основные права и свободы», «Основные обязанности». Текст Конституции Узбекистан включает Второй раздел – «Основные права, свободы и обязанности человека и гражданина», который включает главы: «Общие положения», «Гражданство», «Личные права и свободы», «Политические права», «Экономические и социальные права», «Гарантии прав и свобод человека», «Обязанности граждан». 

Следующий конституционный блок посвящен органам публичной власти. Традиционно выделение глав и разделов, посвященных главе государства, правительству, парламенту, судебной власти. Некоторые конституции содержат положения о местном самоуправлении и его гарантиях со стороны государства.

Одной из особенностей конституционных текстов государств-участниц СНГ является отсутствие специальных частей, посвященных государственному устройству.

Если рассматривать способы принятия конституций стран Содружества, то традиционными способами являются принятие на референдуме либо парламентом.

По порядку изменения изучаемые конституции являются жесткими, предполагают сложный порядок изменения. Причем способов изменения может быть несколько – различные для тех или иных частей конституционного текста. Наиболее сложный порядок изменения предусмотрен для основ конституционного строя (общих положений).

В качестве примера приведем раздел шестой Конституции Узбекистана «Порядок изменения конституции». Статья 127 устанавливает, что изменения в Конституцию Республики Узбекистан вносятся законом, принятым большинством, не менее чем двумя третями от общего числа соответственно депутатов Законодательной палаты и членов Сената Олий Мажлиса Республики Узбекистан, или референдумом Республики Узбекистан (Статья в редакции Закона от 24.04.2003 г. №470-II). А ст.128 дополняет, что Олий Мажлис Республики Узбекистан может принять закон об изменениях и поправках к Конституции в течение шести месяцев после внесения соответствующего предложения с учетом его широкого обсуждения. Если Олий Мажлис Республики Узбекистан отклонил предложение об изменении Конституции, оно может быть возобновлено не ранее, чем через год.

Может устанавливаться невозможность изменения некоторых положений конституции. 

Например, ст.112 Конституции Туркменистана запрещает изменять положения о государственном правлении в форме президентской республики.

Статья 158 Конституции Азербайджана запрещает предложения о внесении дополнений в Конституцию Азербайджанской Республики в связи с положениями, отраженными в первом разделе Конституции, т.е. «Общие положения».

А ст.91 Конституции Казахстан не допускает возможности изменения установленных Конституцией унитарности и территориальной целостность государства, а также формы правления.

Во всем конституциях также имеется раздел о заключительных и переходных положениях, указывающий порядок вступления в силу конституции, характеристику деятельности органов публичной власти в переходный период, соотношение юридической силы конституции и иных правовых актов, какие-то особенности действия тех или иных конституционных положений (исключения в действии и т.п.) и другие аспекты.

2. Политико-территориальное устройство стран СНГ

«Анализ конституций стран-членов СНГ показывает, что под государственным устройством чаще всего подразумевается все же политико-территориальное или административно-территориальное устройство государства, а также взаимоотношения его с составными единицами (например, областями, автономными областями и республиками)».[2]

Территориальные вопросы являются одними из самых проблематичных в текстах конституций государств Содружества. Видимо с этим и связано большое внимание, уделяемое территориальной целостности этих государств, их суверенитету.

Например, ст.9 Конституции Беларуси 1994 г. гласит: «Территория Республики Беларусь является естественным условием существования и пространственным пределом самоопределения народа, основой его благосостояния и суверенитета Республики Беларусь. Территория Беларуси едина и неотчуждаема. Территория делится на области, районы, города и иные административно-территориальные единицы. Административно-территориальное деление государства определяется законодательством».

Как уже говорилось, тексты рассматриваемых конституций не содержат специальных разделов, посвященных государственному устройству. Положения о государственном устройстве содержаться в различных частях конституционного текста. Но чаще всего помещаются в «общих» разделах – «Общие положения», «Основные принципы», «Основы конституционного строя».

По форме государственного устройства все страны Содружества являются унитарными государствами (естественно, за исключением Российской Федерации). Однако, унитаризм в рассматриваемых государствах далеко не одинаков. И это находит свое отражение в конституционных текстах.

Например, Конституция Азербайджана не только провозглашает Нахичеванскую Автономную Республику автономным государством в составе Азербайджанской Республики (ч.1 ст.134), но и устанавливает основы взаимоотношения республики и государства. Это находит отражение в том, что Нахичеванская Автономная Республика провозглашается неотъемлемой составной частью Азербайджанской Республики. Конституция и законы Азербайджанской Республики, указы Президента и постановления Кабинета Министров Азербайджанской Республики обладают обязательной силой на территории республики, а акты самой республики не должны противоречить общегосударственным актам. Даже сама Конституция автономной республики представляется Милли Меджлису Азербайджана Президентом и утверждается Конституционным законом.

В Республике Молдова допускается образований автономий с элементами особого статуса. Так, например, в стране действует Закон «Об особом правовом статусе Гагаузии (Гагауз Ери) от 23 декабря 1994 г. №344-XIII. Преамбула этого закона ссылается на цели удовлетворения национальных потребностей и сохранения самобытности гагаузов, их наиболее полного и всестороннего развития, обогащения языка и национальной культуры, обеспечения политической и экономической самостоятельности, а обращается к тому, что первичным носителем статуса Гагаузии является малочисленный гагаузский народ, компактно проживающий на территории Республики Молдова. Статья 1 Закона провозглашает Гагаузию территориальным автономным образованием с особым статусом как форму самоопределения гагаузов, являющееся составной частью Республики Молдовы.[3] 

Территориальные вопросы, получившие отражение в конституционных текстах стран-участниц СНГ, относятся к различным аспектам. Таким как:

- государственной устройство (ст.2 Конституции Казахстана 1995 г.: «Республика Казахстан является унитарным государством с президентской формой правления»);[4]

- статус государственной территории (в первую очередь, речь идет о провозглашении суверенитета, распространяющегося на всю территорию государства либо общей характеристике территории – целой, неделимой и т.д.);

- государственная граница (ч.3 ст.11 Конституции Азербайджана – «…Территория Азербайджанской Республики неотчуждаема. Азербайджанская Республика никому ни в какой части и ни в каком виде не передает свою территорию; государственные границы могут изменяться только путем референдума, проводимого по решению Милли Меджлиса Азербайджанской Республики среди всего населения Азербайджана, на основе волеизъявления народа Азербайджана….»);[5]

- разграничение компетенции между государством и его территориальными единицами.

Также могут содержаться положения об административно-территориальном делении (например, упоминаемая ст.9 Конституции Беларусь или ст.2 Конституции Туркменистана[6]), а также столице.

Традиционно включаются и положения о структуре государственной территории. Так, ст.11 Конституции Азербайджана «Территория», гласит не только то, что территория Азербайджанской Республики едина, неприкосновенна и неделима, но и то, что «…внутренние воды Азербайджанской Республики, принадлежащий Азербайджанской Республике сектор Каспийского моря (озера), воздушное пространство над Азербайджанской Республикой – составные части территории Азербайджанской Республики…».

Таким образом, можно констатировать, что зарубежные страны, входящие в состав СНГ, в большинстве своем являются государствами состоящими из простых административно-территориальных единиц. В тоже время некоторые из этих стран являются сложными унитарными государствами, требующими должного правового оформления соответствующих территориальных образований.

3. Общая характеристика парламентов в странах СНГ

Закрепление принципа разделения властей в конституциях стран-участниц СНГ обусловило существование законодательной, исполнительной и судебной власти.

Высшим органом законодательной власти в странах Содружества является парламент. В разных странах парламенты называются по-разному. Например, в: Азербайджане – Милли Меджлис; Армении – Национальное Собрание; Беларуси – Парламент – Национальное Собрание; Грузии, Казахстане, Молдове – Парламент; Кыргызстане – Жогорку Кенеш; Таджикистане – Маджлиси Оли; Узбекистане – Олий Мажлис; на Украине – Верховная Рада. В Туркменистане до сентября 2008 г. имелось два высших представительных органа государственной власти: Халк Маслахаты (Народное Собрание) и Меджлис (парламент).[7]

Правовой статус парламентом традиционно определяется специальными разделами или главами конституций. Кроме того, порядок их формирования, некоторые аспекты деятельности регулируются специальными законами,[8] а внутренняя организация, структура и т.п. находит свое отражение в Регламентах.[9]

Порядок формирования парламентов в странах Содружества в целом можно считать демократическим. Депутатов избирают на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании. В процессе формирования парламента наиболее часто используется сочетание мажоритарной и пропорциональной избирательной систем, хотя следует признать тенденцию стремления перехода к «исключительной пропорциональности».

Требования к кандидатам на пост депутатов выражаются в виде необходимости достичь возраста 21-25 лет, обладать соответствующим гражданством. Кроме этого, могут устанавливаться определенные ограничения.

Например, не могут быть избраны депутатами Милли Меджлиса Азербайджанской Республики лица, имеющие двойное гражданство, имеющие обязательства перед другими государствами, работающие в системе исполнительной или судебной власти, лица, занимающиеся другой оплачиваемой деятельностью, исключая научную, педагогическую и творческую деятельность, религиозные деятели, лица, недееспособность которых подтверждается судом, осужденные за тяжкие преступления, отбывающие наказание в местах лишения свободы по приговору суда, вступившему в законную силу (ст.85 Конституции Азербайджана).

Срок полномочий колеблется от 4 до 6 лет. Конституционное законодательство рассматриваемых стран предусматривает возможность сокращения срока полномочий парламента, однако такое решение не принимается в период военного или чрезвычайного положения. Наоборот, при введении чрезвычайного или военного положения предусматривается продление срока полномочий парламента.

Парламенты могут быть досрочно распущены:

1.     по решению, принятому квалифицирующим большинством от общего числа депутатов парламента, т.е. вследствие самороспуска (Таджикистан);

2.     по результатам общенародного референдума (Казахстан, Кыргызстан);

3.     главой государства, в случаях, предусмотренных конституцией.

Например, Палата представителей Национального Собрания Беларуси распускается досрочно при отказе в доверии Правительству, выражении вотума недоверия Правительству либо двукратном отказе в даче согласия на назначение Премьер-министра. Полномочия Палаты представителей (а также Совета Республики) могут быть также досрочно прекращены на основании заключения Конституционного Суда в случае систематического или грубого нарушения палатами Парламента Конституции.

Необходимо констатировать, что роспуск парламента запрещается при чрезвычайном или военном положении, за некоторое время до прекращения полномочий главы государства, в течении определенного срока после предыдущего роспуска парламента либо при решении вопроса импичмента главы государства.

Анализируя полномочия парламентов государств-участников СНГ В.А. Егиазаров, полагает, что эти парламенты могут быть разделены на три группы.

1.     парламенты, для которых конституции устанавливают точный перечень вопросов, являющихся объектом их законодательной деятельности (Россия);

2.     парламенты с не совсем четко определенной компетенцией; для таких парламентов характерны определенные границы, в пределах которых они осуществляют свою деятельность (Азербайджан, Армения);

3.     парламенты, у которых недостаточно четко определена компетенция, т.е. это те парламенты, которые юридически располагают неопределенной компетенцией в области законотворчества, и имеют право издавать законы по любому вопросу (Грузия).[10]

Рассмотреть полномочия парламента можно на примере Парламента Молдовы. Так, Парламент имеет следующие основные полномочия (ст.66 Конституции Молдовы): a) принимает законы, постановления и резолюции; b) назначает референдумы; c) дает толкование законов и обеспечивает единство законодательного регулирования на всей территории страны; d) утверждает основные направления внутренней и внешней политики государства; е) утверждает военную доктрину государства; f) осуществляет парламентский контроль за исполнительной властью в формах и пределах, предусмотренных Конституцией; g) ратифицирует, денонсирует, приостанавливает действие и аннулирует международные договоры, заключенные Республикой Молдова; h) утверждает государственный бюджет и осуществляет контроль за его исполнением; i) осуществляет контроль за предоставлением государственных займов, экономической и иной помощи другим государствам, за заключением соглашений о государственных займах и кредитах из иностранных источников; j) избирает и назначает государственных должностных лиц в случаях, предусмотренных законом; k) утверждает ордена и медали Республики Молдова; l) объявляет частичную или всеобщую мобилизацию; m) объявляет чрезвычайное, осадное и военное положение; n) организует изучение и заслушивание любых вопросов, касающихся интересов общества; о) приостанавливает деятельность органов местного публичного управления в случаях, предусмотренных законом; p) принимает акты об амнистии; r) осуществляет иные полномочия, установленные Конституцией и законами.

Парламенты работают в сессионном порядке. Количество сессий традиционно одна (Казахстан) или две – весенняя и осенняя (Азербайджан). Также допускают внеочередные и специальные сессии (Молдова).

По своей структуре вышеназванные парламенты являются однопалатными. Исключение составляют Беларусь, Казахстан, Узбекистан, Таджикистана, где действует бикамеральная, т.е. двухпалатная структура парламента.

Структура самих палат предполагает выделение внутренних руководящих органов, парламентские комитеты (комиссии) – постоянные и временные, депутатские фракции и группы, аппарат.

Главенствующее место в парламенте занимает председатель парламента – спикер – традиционно избираемый депутатами. Их полномочия связаны с руководством парламентом.

Так, Председатели палат Парламента Казахстана (Сената и Мажилиса): 1) созывают заседания палат и председательствуют на них; 2) осуществляют общее руководство подготовкой вопросов, вносимых на рассмотрение палат; 3) представляют палатам кандидатуры к избранию на должности заместителей председателей палат; 4) обеспечивают соблюдение регламента в деятельности палат; 5) руководят деятельностью координационных органов палат; 6) подписывают акты, издаваемые палатами; 7) представляют Палатам кандидатуры для назначения на должности членов Конституционного Совета, Центральной избирательной комиссии, Счетного комитета по контролю за исполнением республиканского бюджета; 8) выполняют другие обязанности, возлагаемые на них Регламентом Парламента.

Внутренние руководящие органы организуют работу парламента. Внутренними коллегиальными органами являются Президиум (Туркменистан), Бюро (Грузия) и т.п. В состав таких органов входят, как правило, спикер, его заместители, лидеры депутатских объединений и председатели парламентских комитетов.

Комитеты и комиссии рассматривают различные вопросы, относящиеся к ведению парламента, и представляют итоги своей деятельности на заседание парламента. Среди различных видов депутатских объединений традиционно наиболее яркими являются партийные объединения – фракции. Аппарат парламента призван обеспечивать деятельность депутатов и парламента в целом. Возможно создание и иных органов – Счетная палата (Азербайджан), совместные комитеты (в двухпалатных парламентах).

Таким образом, следует констатировать, что в государствах, входящих в состав СНГ, функционируют парламенты, характерные для развитых демократических стран.

4. Общая характеристика глав государств и правительств в странах СНГ

Олицетворением государственной власти и координатором деятельности всех ветвей государственной власти традиционно выступает глава государства. Во всех странах-участницах СНГ введен институт президентства. Пост президента был учрежден еще в 1990 г. в Казахстане, Кыргызстане, Молдове, Узбекистане учрежден, в 1991 г. – Грузии и Украине.

Правовой статус президентов определяется положениями конституций, а также специальным законодательством, посвященным избранию президента, его отдельным полномочиям.

В странах содружества президент выступает либо как глава государства (Беларусь, Казахстан, Грузия), либо как глава исполнительной власти (Азербайджан), либо как глава и государства, и исполнительной власти (Узбекистан, Туркменистан).

Во всех странах СНГ президент избирается на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании.

Конституционное законодательство рассматриваемых стран представляет высокие требования к кандидату на пост президента. Им может быть только гражданин республики (в Беларуси, Грузии, Казахстане – урожденный гражданин), достигший определенного возраста (как правило, 35 лет).

Кандидат в президенты должен:

- обладать активным и пассивным избирательным правом;

- не иметь двойного гражданства или обязательств перед другими государствами (Азербайджан);

- владеть государственным языком (Таджикистан);

- проживать на соответствующей территории (от 10 лет (Азербайджан, Беларусь, Таджикистан) до 15 лет (Казахстан));

- иметь высшее образование (Азербайджан)

Срок полномочий Президента в странах-участницах СНГ от 4 до 7 лет (Таджикистан, Узбекистан).

В большинстве государств Содружества установлено, что одно и тоже лицо не может быть избрано президентом более чем на два срока подряд. Однако в Беларуси такой запрет отменен на референдуме.

Традиционно допускается досрочное прекращение полномочий главы государства. Например в случаях:

1.    добровольной отставки;

2.    невозможности осуществления президентских полномочий по болезни, в случае смерти;

3.    отстранения Президента от должности в случаях, предусмотренных конституционным законодательством.

Президент вправе в любое время подать в отставку. Добровольная отставка Президента может быть инициирована только им самим.

Отставка принимается либо Конституционным Судом (Азербайджан), либо нижней палатой парламента (Беларусь), либо на совместном заседании его палат.

Досрочное освобождение Президента от должности при устойчивой неспособности исполнять свои обязанности по болезни осуществляется по процедуре, установленной Конституцией. Причем, в данной процедуре задействован парламент, конституционный суд (Азербайджан), может создаваться Государственная медицинская комиссия (Узбекистан).

Третьим основанием досрочного прекращения полномочий Президента является отстранение его от должности (импичмент). Основанием его могут быть:

·  совершение государственной измены или иного тяжкого преступления;

·  нарушение присяги Президента;

·  грубое нарушение Конституции и законов.

Процедура импичмента урегулирована Конституцией в разных странах по-разному. Однако в этой процедуре учитываются три момента:

 - кто может инициировать импичмент;

- кто решает вопрос об отстранении главы государства от должности;

- на кого возлагается временное исполнение обязанности Президента.

В странах Содружества пост вице-президента упразднен. Временное исполнение обязанностей президента возлагается на председателя парламента, в некоторых странах на премьер-министра (Украина, Беларусь). В Узбекистане временно исполняющего обязанности президента избирают депутаты и сенаторы на совместном заседании. Однако исполняющий обязанности президента ущемлен в полномочиях (не вправе распускать парламент, назначать референдум).

Например, ст.75 Конституции Грузии устанавливает, что в случае государственной измены, совершения других преступлений или нарушения Президентом Конституции Парламент может отрешить от должности Президента Грузии, если: а) нарушение Конституции подтверждено решением Конституционного Суда; б) наличие признаков государственной измены или состава других преступлений подтверждено заключением Верховного Суда.

А ст.76 возлагает в этом случае обязанности Президента Грузии на Председателя Парламента, а в случае невозможности осуществления Председателем Парламента обязанностей Президента Грузии, а также при роспуске Парламента – на премьер-министра. Исполняющий обязанности Президента не правомочен увольнять правительство в отставку, освобождать от должности министров обороны и внутренних дел Грузии, назначать референдум, а также распускать Парламент.

Полномочия главы государства обширны. Например, Президент Таджикистана: решает вопросы гражданства; предоставляет политическое убежище; осуществляет помилование; присваивает высшие воинские звания, дипломатические ранги, иные специальные ранги и звания; назначает и освобождает Премьер-министра и других членов Правительства; определяет основные направления внутренней и внешней политики республики; представляет Таджикистан внутри страны и в международных отношениях; образовывает и упраздняет министерства и государственные комитеты и др.

Таким образом, место главы государства в государственном механизме, системе органов государственной власти раскрывается в характере взаимоотношений с парламентом, правительством и высшими органами судебной власти.

Систему органов государственной власти государств стран-участников СНГ составляют правительство, подчиненные ему министерства, государственные комитеты, ведомства, иные органы исполнительной власти. Но наибольший интерес среди них представляет деятельность высших органов исполнительной власти.

В конституциях государств, входящих в состав СНГ, вопросам организации и деятельности исполнительной власти, в целом, и правительству, в частности, посвящены специальные главы. Также деятельность правительства регулируются специальными законами и регламентами.

Порядок формирования правительства различен, но предусматривает разнообразные формы участия главы государства и парламента.

Так, в Беларуси премьер-министр назначается и освобождается от должности Президентом с согласия нижней палаты парламента, в Грузии – парламентом по представлению Президента, в Молдове – Президент выдвигает кандидатуру в Парламент на должность Премьер-министра после консультаций с парламентским большинством. В Азербайджане, хотя Кабинет Министров формируется лично Президентом страны, но премьер-министр назначается с согласия Милли Меджлиса Азербайджанской Республики.

К главам правительств могут устанавливаться ряд требований.

Например, на должность Премьер-министра Азербайджана назначается гражданин Азербайджанской Республики в возрасте не моложе 30 лет, обладающий избирательным правом, имеющий высшее образование, не имеющий обязательств перед другим государством. А на должность заместителя Премьер-министра (также как министра, руководителя другого центрального органа исполнительной) власти назначается гражданин Азербайджанской Республики в возрасте не моложе 25 лет, обладающий избирательным правом, имеющий высшее образование, не имеющий обязательств перед другим государством (ст.121 Конституции Азербайджана).

Состав Правительства утверждает Президент по представлению его председателя. Состав правительства в странах-участницах СНГ различен. Как правило, в его состав входят председатель, заместители премьер-министра, министры, председатели государственных комитетов, руководители других центральных органов исполнительной власти (Азербайджан). В Грузии наряду с обычными министрами в состав могут включаться Государственные министры.

Различны и сроки полномочий правительств. В Грузии Правительство действует в пределах полномочий Президента. Либо Правительство слагает свои полномочия перед вновь избранным Президентом (Украина, Беларусь). В Узбекистане Кабинет министров слагает свои полномочия перед вновь избранным Олий Мажлисом (парламентом республики).

Правительство имеет право в полном составе подать в отставку в случае, если считает невозможным осуществление возложенных на него функций. Право на отставку имеют также отдельные члены правительства. До сформирования правительства нового состава старое продолжает выполнять свои полномочия.

Если говорить о формах взаимодействия правительства и парламента, то в рассматриваемых странах они выражаются в: участии парламента в процедуре формирования правительства одобрении программы деятельности правительства; реализации правительственной законодательной инициативы; контроль за выполнением общегосударственных программ различного характера.

Формой парламентского контроля за работой правительства являются депутатские запросы, а также запросы парламентских комиссий (комитетов) и депутатских фракций. Правительство, в целом, и каждый его член по отдельности обязаны отвечать на вопросы и запросы депутатов (и парламента). Главы правительств имеют право ставить перед парламентом вопрос о доверии правительству.

Круг полномочий правительства однороден. Правительство осуществляет полномочия в различных сферах: государственного управления, экономики, финансово-кредитного обращения, науки и культуры и т.д.

Например, ст.66 Конституции Республики Казахстан возлагает на Правительство следующие полномочия: разработка основных направлений социально-экономической политики государства, его обороноспособности, безопасности, обеспечения общественного порядка и организация их осуществление; представление Парламенту республиканского бюджета и отчета о его исполнении, обеспечение исполнения бюджета; внесение в Мажилис проектов законов и обеспечение исполнение законов; организация управления государственной собственностью; и др.

Таким образом, правительство является главенствующим органом в системе органов исполнительной власти.

[4] В действующей грузинской конституции государственное устройство не является четко определенным. Так, ч.3 ст.2 провозглашает, что государственно-территориальное устройство Грузии будет определено конституционным законом на основе принципа разграничения полномочий после полного восстановления юрисдикции Грузии на всей территории страны.