«Конспект по дисциплине "Конституционное право зарубежных стран"»

тема лекции 18.

«статус областей в италии»

1. статус автономий в италии

Итальянская Республика, согласно Конституции 1947 года, является единой и неделимой. Тем не менее, по Конституции же, государство признаёт местные автономии и содействует их развитию, осуществляет самую широкую административную децентрализацию в зависимых от государства службах, приспосабливает принципы и методы своего законодательства к задачам автономии и децентрализации. Форму политико-территориального устройства итальянского государства правильно было бы определить как унитарное государство, основанное на территориальной автономии. С учётом ряда изменений в законодательстве Итальянской Республики, можно сказать, что политико-территориальное устройство этой страны тяготеет к федеративному. Наибольшее значение при рассмотрении данного вопроса имеет конституционный закон №3 от 18 октября 2001 года, который существенно изменил главу 5 Конституции Итальянской Республики. Представляется целесообразным рассмотреть динамику изменений конституционного законодательства Италии в данной сфере.

Ранее Конституция Итальянской Республики устанавливала деление территории государства на области, провинции и коммуны. Области представляли собой самые крупные территориальные образование в масштабе итальянского государства. Далее шли, соответственно, провинции и коммуны, которые являлись территориальными единицами как государственного, так и областного деления. Провинции и коммуны, наряду с областями, считались автономными образованиями, на основании общих принципов, содержащихся в законах Республики и определяющих их функции. В девяностые годы прошлого века автономия территориальных образований низовых уровней была расширена (области получили право создавать добровольные объединения коммун во главе с девятью крупнейшими городами).

В новой редакции, согласно указанному конституционному закону, политико-территориальная структура Италии состоит из коммун, провинций, метрополитенских (крупнейших) городов, областей и Государства (под Государством здесь понимается высший уровень территориальной структуры Республики, а не сама страна).

Итак, ряд городов (метрополитенские города) выделены как особые территориальные единицы (например, статус Рима подлежит урегулированию отдельным законом Государства).

Все уровни политико-территориальной организации, таким образом, получили гарантированные автономно определённые для них статусы, основанные на конституционных принципах. Каждый из уровней организации публичной власти (от коммуны до Государства) имеет свою собственную сферу автономии (политической, финансовой, имущественной).

На общегосударственном уровне области представлены в Сенате. Кроме того, представители от областей участвуют в выборах Президента Итальянской Республики.

Области – автономные образования с собственными полномочиями и функциями согласно принципам, установленным в Конституции Итальянской Республики.

В настоящее время территория Италии состоит из двадцати областей, среди которых: Пьемонт, Валле-д’Аоста, Ломбардия, Трентино-Альто-Адидже, Венето, Фриули-Венеция Джулия, Лигурия, Эмилия-Романья, Тоскана, Умбрия, Марке, Лацио, Абруцци, Молизе, Кампания, Апулия, Базиликата, Калабрия, Сицилия, Сардиния.

Ранее, в Конституции Италии закреплялось, что область обладает полномочиями издавать законодательные акты, при условии соблюдения общих принципов, установленных законами государства. При этом не должны нарушаться национальные интересы и интересы других областей. В настоящее время установлено, что законы областей и общегосударственный законы (принятые по своим предметам ведения) должны соответствовать Конституции Итальянской Республики, праву Европейского Союза и взятым на себя Италией международным обязательствам.

Ранее Конституция устанавливала перечень предметов ведения областей, при условии верховенства общегосударственных законов. В настоящее время установлено несколько иное разграничение предметов ведения (сфер законодательной компетенции) Государства и областей. Во-первых, установлена исключительная сфера ведения Государства (в Конституции приведён исчерпывающий перечень предметов); во-вторых, более чётко урегулирована сфера конкурирующего законодательства (подразумевается, что Государство устанавливает общие принципы в указанных предметах ведения, а области осуществляют детальное регулирование, то есть обладают полноценной законодательной компетенцией); в-третьих, в остальном, законодательное регулирование производится областями (по предметам, не входящим в первые две группы). Законодательная компетенция областей может (в некотором объёме) делегироваться провинциям и коммунам.

В сфере исключительного ведения Государства, последнему принадлежит регламентарная власть (за исключением предметов ведения, делегированных областям). В остальных сферах субъектом регламентарной власти являются области. Коммуны, провинции и крупные города обладают полномочиями в отношении их организации и осуществления возложенных на них функций.

Ранее, до реформы, было установлено, что в сферах, относящихся к областному ведению, области выполняют и административные функции (за исключением вопросов сугубо местного значения, которые могли быть переданы законами Республики провинциям, коммунам или другим местным учреждениям). Как правило, область выполняла свои административные функции, делегируя их провинциям, коммунам, или другим местным учреждениям, или используя их службы. Кроме того, государство могло в законодательном порядке делегировать области выполнение и других административных функций (не входящих в упомянутый выше круг предметов ведения областей). После произведённых изменений, административные функции были возложены на коммуны, за исключением тех, которые в целях их единообразной реализации вверены провинциям, метрополитенским городам, областям и Государству на основе принципов субсидиарности, дифференциации и соразмерности. Помимо собственных административных функций, коммуны, метрополитенские города и провинции могут осуществлять те, которые им переданы Государством или областями.

Конституция недвусмысленно указывает на финансовую автономию территориально-властных уровней (коммун, провинций, крупных городов и областей). На этих уровнях устанавливаются и взимаются собственные налоги, а также распределятся общегосударственные налоги, собираемые на их территориях. Для полноценного осуществления публичных функций территориальных единиц Государство учреждает специальный стабилизационный фонд (для территорий с недостаточными налоговыми поступлениями).

Несмотря на существенную автономию, которой отличаются области как территориальные единицы государства, им запрещено устанавливать какие-либо барьеры в экономических и иных отношениях (пошлины на ввоз, вывоз, транзит, свободное передвижение лиц и имущества). Граждане не могут быть ограничены в правах заниматься трудовой деятельностью (в том числе, находясь на службе) в любой части национальной территории.

Учитывая, всё же, что Италия – унитарное государство, становится понятным, почему в тексте Конституции установлена система органов области. Составными частями этой системы являются: областной совет, джунта, председатель джунты.

Конституция предусматривает, что области имеют статуты (уставы), которыми устанавливаются положения, относящиеся к внутренней организации и деятельности областей. Статут области принимается и изменяется областным советом абсолютным большинством его состава после двух последовательных обсуждений с интервалом не менее двух месяцев.  Ранее, до реформы 2001 года предусматривалось, что устав должен утверждаться законом Республики. Если в течение трёх месяцев после его официального опубликования одна пятидесятая избирателей области, или одна пятая областных советников потребуют, он должен быть вынесен на референдум области. Статут считается одобренным и промульгируется, если за его одобрение проголосовало простое большинство от числа голосов избирателей, признанных действительными.

Ранее предусматривалось, что статут, принятый областным советом, передаётся Председателю Совета Министров, который, в свою очередь, представляет его в Парламент. Если Парламент решал, что статут не соответствует Конституции и законам Республики, или содержит положения, противоречащие общенациональным интересам, или интересам других областей, ему должно было быть отказано в одобрении. После этого, в установленный срок совет должен был принять новый статут. В настоящее время, уставы областей могут быть рассмотрены на соответствие Конституции Республики, если Правительство поставит вопрос об их конституционности перед Конституционным судом.

Областной совет осуществляет законодательную власть, а также, реализует иные функции, вверенный области Конституцией и законами. Областные советы обладают правом обращаться с законодательной инициативой в палаты Парламента. Формируются областные советы путём выборов (система выборов определяется законодательством области в пределах принципах, установленных в государственных законах Итальянской Республики).

Джунта является исполнительным органом области. Председатель джунты, в настоящее время, избирается непосредственно населением (изначально, избирался областным советом), если уставом области не предусмотрено иное. В компетенции председателя джунты находится назначение и освобождение от должности членов джунты. Им созываются заседания областной джунты. Председатель джунты представляет область; промульгирует областные законы; руководит осуществлением административных функций, делегированных государством области.

В Итальянской Республике предусмотрена возможность изменения состава политико-территориальных образований (слияние существующих областей, создание новых областей, учреждений провинций и коммун, изменение их границ). Изменения такого рода производятся на общегосударственном уровне в форме конституционных законов, принятых на основе мнения областных советов (при слиянии существующих областей), на основе мнения коммунальных советов (при образовании новых областей). Изменения могут быть произведены после одобрения таких предложений на референдуме большинством заинтересованных жителей. Возможно также отделение провинций и коммун от одной области и их присоединение к другой (при одобрении большинством населения, на основе мнения областных советов, советов провинций и коммун).

Изменение границ провинций и учреждение новых провинций в пределах одной области также возможно, оно производится в форме законов Итальянской Республики по инициативе коммун и с учётом мнения заинтересованных областей. Область также может своими законами учреждать новые коммуны на своей территории, изменять границы и названия уже существующих коммун.

Реформа конституции, проведённая в 2001 году, существенно изменила территориальную организацию итальянского государства.

2. особенности статуса областей специального статуса

Конституция Итальянской Республики среди всех областей выделяет пять. К ним относятся: Сицилия, Сардиния, Трентино-Альто-Адидже, Валле-д’Аоста, Фриули-Венеция Джулия. Как установлено в самой Конституции, эти области имеют особые формы и условия автономии согласно специальным статутам, установленным конституционными законами (а не утверждённым обычными парламентскими законами, как было изначально в отношении иных областей). Такие законы были приняты. Специальный статус этих областей способствовал применению по отношению к ним понятия «политическая автономия». Помимо пяти областей, Конституция выделяет две провинции – Трентино и Больцано – в составе области Трентино-Альто-Адидже

Главным образом, отличие, которое выделяет эти области из числа других политико-территориальных единиц итальянского государства – это более широкий круг предметов ведения, по которым области со специальным статусом могут осуществлять законотворчество.

Так, в Статуте Сицилийской области законодательно закреплено, что по ряду вопросов Область обладает исключительным законодательными полномочиями (указание на исключительный характер этих полномочий явно выделяет Область из состава других областей, которые вправе осуществлять законотворчество в рамках конституционно и законодательно установленных ограничений).

В том же Статуте Сицилийской области установлено, что на её территории упраздняется провинциальное делении и производные от него публичные органы и учреждения (хотя, согласно, общим принципам, установленным в Конституции Итальянской Республики, провинции являются одним из звеньев территориального деления государства). Основой организации местных учреждений в Области, таким образом, становятся коммуны и свободные коммунальные объединения, наделённые широкой административной и финансовой автономией. В рамках этих общих принципов Область, согласно Статуту, обладает исключительными законодательными полномочиями по вопросам определения границ, организации местных учреждений и контроля в их отношении (а также, непосредственно исполняет законы).

По ряду вопросов Область, как сказано в упомянутом акте, может издавать законы в целях удовлетворения особых условий и собственных интересов. По вопросам, входящим в компетенцию органов Государства, но представляющим для Области интерес, Областное собрание может передавать свои пожелания и проекты в общегосударственный Парламент.

3. формы контроля центральных органов власти за исполнением республиканской конституции и законов областями

Ранее, в Конституции Итальянской Республики было установлено, что Государство осуществляет контроль за деятельностью  области. Предусматривалось, что в каждой области постоянно присутствует правительственный комиссар. Он  должен был руководить деятельностью государственной администрации и координировать её с деятельностью, осуществляемой областью. Правительственный комиссар назначался Президентом Республики по предложению Председателя Совета Министров на основании решения Совета Министров, согласованного с министром внутренних дел.

В результате принятия поправок к Конституции в 2001 года, институт правительственного комиссара был упразднён. В 2003 году в областях была учреждена должность представителя Государства по отношениям с местными автономиями.

До реформы Конституцией было установлено, что законами Республики урегулируется порядок и пределы контроля за законностью административных актов области. Такой контроль осуществлялся органом государства в децентрализованной форме. В результате принятия конституционного закона 2001 года данные положения Конституции также были отменены.

Согласно Конституции Итальянской Республики, Президенту предоставлено право распустить областной совет, или сместить мотивированным декретом председателя областной джунты за антиконституционные действия, или грубое нарушение законов. Мотивами применения указанных конституционных мер могут являться также соображения национальной безопасности.

Правительство управомочено обращаться в Конституционный суд, если оно считает, что областной закон выходит за пределы компетенции области (обращение возможно в течение шестидесяти дней после его опубликования). Область также обладает правом обращаться в Конституционный суд, если посчитает, что в сферу её компетенции вторгается закон, принятый Государством, или другой областью.

Контроль центра в отношении соблюдения Конституции и законов областями, таким образом, может осуществляться, в несудебной и судебной формах. Упразднение института правительственного комиссара уменьшило возможность осуществления несудебного контроля.