«Конспект по дисциплине «Конституционное право России»»

Тема 18. Федеральное Собрание – парламент Российской Федерации

 

    1-2.   Компетенция Федерального Собрания охватывает законодательные полномочия и парламентский контроль. Законодательная деятельность по своему объекту приоритетная. Федеральное собрание может осуществлять законодательную власть по предметам ведения РФ и предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, подлежащих законодательному регулированию. Права палат, их роль и назначение о законотворчестве, неодинаковы. Законотворчество сосредоточено в Государственной Думе. Совет Федерации также обладает правами на участие в законодательной деятельности, но они имеют иной характер по сравнению с законодательными полномочиями государственной Думы Конституция РФ не наделяет Совет Федерации правом принимать законы. Однако он одобряет или отклоняет федеральные законы, принятые Государственной думой. Тем самым Совет федерации играет роль своего рода противовеса Государственной Думы, способствуя предотвращению поспешных, некачественных, невзвешанных законодательных решений. Отклонение закона Советом Федерации не наносит абсолютного характера и может быть преодолено Государственной Думой квалифицированным большинством – не менее, чем 2/3 от общего числа депутатов. Совет Федерации не обязан рассматривать все федеральные законы, принятые государственной думой (хотя и может это делать). Законы, не рассмотренные им в течение 14 дней, считаются одобренными. Однако обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат законы по вопросам федерального бюджета, налогов и сборов, финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии, ратификации и денонсирования международных договоров РФ, статуса и защиты государственной границы РФ, войны и мира. Законодательная роль Совета Федерации более значительна при рассмотрении поправок к конституции и принятии конституционных законов. Они считаются принятыми только в том случае, если одобрены большинством не менее 3/4 от общего числа членов Совета Федерации и квалифицированным большинством (2/3) депутатов Государственной Думы. Федеральное Собрание также выполняет важные контрольные функции. Для осуществления контроля за исполнение федерального бюджета Совет федерации и государственная дума образуют Счетную палату. Помимо этого Совет федерации и Государственная Дума проводят по вопросам своего ведения парламентские слушания. Значительную роль в осуществлении контрольной функции играют комитеты и комиссии обеих палат. Заслушивание посланий Президента РФ, Конституционного Суда, которые палаты проводят совместно, также можно рассматривать как осуществление парламентского контроля. Формой контроля за соблюдением прав человека является также деятельность назначаемого Государственной Думой Уполномоченного по правам человека. Помимо выше перечисленных функций к ведению Совета федерации относится: утверждение изменения границ между субъектами федерации, указов Президента РФ о введений военного и чрезвычайного положения; решение вопросов использования Вооруженных Сил за пределами Российской Федерации; назначение выборов Президента РФ и отстранения его от должности; назначение на должность (по представлению Президента РФ) судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда, Высшего арбитражного суда, Генерального прокурора РФ и освобождение от должности последнего. Совет Федерации назначает на должность и освобождает от должности заместителя Председателя Счетной палаты и половину состава ее аудиторов. Государственная Дума помимо вышеперечисленных функций также наделена другими полномочиями, которые в основном касаются назначения должностных лиц, ответственности Председателя Правительства, а также амнистии. Государственная дума по представлению Президента РФ дает согласие на назначение Председателя Правительства РФ, по представлению Президента РФ дает согласие на назначение и освобождение должности Председателя Центрального Банка РФ, назначает Председателя Счетной палаты и половину состава его аудиторов, назначает на должность и освобождает от должности Уполномоченного по правам человека. Перед Государственной Думой несет парламентскую ответственность Правительство РФ. Именно Дума может поставить вопрос о недоверии Правительству. Государственная Дума может выдвинуть обвинение против Президента РФ для отрешения его от должности. Федеральное Собрание – постоянно действующий орган. Каждая из палат регулирует свою деятельность на основе принятого ею регламента.

    Настоящая Государственная Дума, имея в своих руках достаточно реальных прав воздействия на исполнительную власть, слабо использует предоставленные законом возможности. Депутаты часто занимаются лоббированием собственных интересов, нежели законодательной деятельностью, направленной на улучшение положения в стране.

3. В ст. 102 и 103 определены вопросы, которые выходят за пределы законодательной деятельности парламента и являются юридическим выражением системы сдержек и противовесов в построении и функционировании высших органов законодательной, исполнительной и судебной власти. Рассмотрению парламентом подлежат и другие вопросы, которые находятся в ведении Российской Федерации и должны решаться представительным органом.

Вопросы, предусмотренные ст. 102 и 103 Конституции, палаты решают самостоятельно и независимо друг от друга, при этом они не вправе принимать к своему рассмотрению и решать вопросы, отнесенные к ведению другой палаты.

Большинство вопросов, предусмотренных ст. 101 Конституции (избрание председателей палат, принятие регламентов, образование парламентских комитетов), палаты также решают самостоятельно. В то же время возможно совместное осуществление полномочий палат по проведению парламентских слушаний и контролю за исполнением федерального бюджета.

Следует особо отметить закрепленное в Конституции различие функций палат по принятию федеральных законов. Согласно Конституции законодательная деятельность сосредоточена преимущественно в Государственной Думе: законопроекты вносятся в Государственную Думу; существует возможность преодоления несогласия Совета Федерации с законом, принятым Государственной Думой; ограничены сроки, в течение которых Совет Федерации обязан рассмотреть законы, переданные ему Государственной Думой. Функции Совета Федерации в области законотворчества состоят в рассмотрении законов, принятых Думой, их одобрении или неодобрении.

По вопросам, отнесенным к их ведению Конституцией, палаты Федерального Собрания принимают постановления. Особой разновидностью актов палат Федерального Собрания являются их регламенты.

Существует два основных способа уточнения положений Конституции, определяющих статус Федерального Собрания. Во-первых, по спорным конституционным вопросам либо при восполнении пробелов в Конституции возможно ее толкование Конституционным Судом Российской Федерации в соответствии с ч. 5 ст. 125 Конституции. Во-вторых, следуя духу и букве Конституции, палаты Федерального Собрания могут самостоятельно решить большинство вопросов, относящихся к организации их работы, путем принятия регламентов палат, а в случае необходимости – и федеральных законов. Принятие федеральных законов необходимо, в частности, для решения ряда вопросов, связанных с определением статуса депутатов палат Федерального Собрания, статуса и порядка деятельности комитетов и комиссий палат Федерального Собрания.

Тема 19. Правительство Российской Федерации

 

    1. Правительство Российской Федерации действует в пределах срока полномочий Президента Российской федерации и слагает свои полномочия перед вновь избранным президентом Российской Федерации. При этом Председатель Правительства Российской Федерации заявляет вновь избранному Президенту Российской Федерации о сложении полномочий Правительством. Президент принимает заявление и рассматривает вопрос о выполнении Правительством своих обязанностей до сформирования нового Правительства. Правительство может подать в отставку, которая принимается или откланяется Президентом. В свою очередь, Президент сам может принять решение об отставке Правительства. Государственная дума может выразить недоверие Правительству. После выражения Государственной думой недоверия Правительству Российской федерации Президент вправе объявить об отставке Правительства либо не согласиться с решением Государственной Думы. В случае если Государственная дума в течение трех месяцев повторно выразит недоверие Правительству, Президент объявляет об отставке Правительства либо распускает Государственную думу. Председатель Правительства может поставить перед Государственной думой вопрос о доверии Правительству. Если Государственная Дума в доверии отказывает, Президент в течение семи дней принимает решение об отставке Правительства или о роспуске Государственной Думы и назначении новых выборов. В случае отставки или сложении полномочий Правительство Российской Федерации по поручению Президента Российской Федерации продолжает действовать до сформирования нового Правительства.

     2. В начале 1998 года очень остро стоял вопрос о доверии правительству, возник правительственный кризис, который закончился сменой правительства В. Черномырдина правительством Кириенко, которое тоже просуществовало только до конца лета 1998 года, когда возник очередной правительственный кризис и после долгих раздумий президент согласился назначить председателем правительства Е. Примакова.

    3.    Правительство Российской Федерации является высшим федеральным органом исполнительной власти общей компетенции, т.е. руководит большинством отраслей и сфер управления, обеспечивает общее экономическое, социально-культурное развитие страны. Правительство состоит из Председателя Правительства, его заместителей и федеральных министров. В последнее время получила распространение практика включения в Правительство председателей госкомитетов на том основании, что их статус официально приравнивался к статусу федеральных министров.

    Председатель Правительства назначается Президентом России с согласия Государственной Думы. Председатель Правительства предлагает Президенту кандидатуры на должности заместителей Председателя Правительства и федеральных министров, структуру федеральных органов исполнительной власти, определяет в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами и указами Президента основные направления деятельности Правительства и организует его работу.

    Основными направлениями деятельности Правительства являются: разработка, представление Государственной думе, исполнение федерального бюджета; обеспечение проведения в России единой финансовой, кредитной, денежной политики, политики в области культуры, науки, образования и др.; управление федеральной собственностью и др.

    Решения Правительства оформляются постановлениями и распоряжениями, причем первые носят нормативный характер, а вторые – индивидуальный. Под страхом отмены Президентом акты Правительства не могут противоречить Конституции, законам, указам Президента РФ.

    Нормальным вариантом прекращения полномочий Правительства является сложение полномочий перед вновь избранным Президентом. Кроме того, Правительство может прекратить свои полномочия досрочно:

q      в случае, если оно само подаст в отставку и Президент ее примет;

q      если Президент сочтет нужным отправить Правительство в отставку, причем перечень оснований для этого нигде не определен;

q      в случае, если Президент примет решение об отставке Правительства после того, как оно получит вотум недоверия Государственной думы.

    Перечень полномочий Правительства, предусмотренный ст. 114 Конституции, не является исчерпывающим. Конституцией, федеральными законами, указами Президента Правительство наделено и другими полномочиями. В качестве примера могут быть названы право законодательной инициативы (ст. 104 Конституции), полномочия, определенные Таможенным кодексом Российской Федерации, Законами “О таможенном тарифе”, “О государственном регулировании внешнеторговой деятельности”. В последнем Законе содержится прямая отсылка к п. “ж” ч. 1 ст. 114 Конституции Российской Федерации, на основании которого Правительство осуществляет иные помимо перечисленных в Законе полномочия, возложенные на него Конституцией, федеральными законами, указами Президента, в области государственного управления внешнеторговой деятельностью. В целом полномочия Правительства раскрывают значение исполнительной власти в осуществлении функций Российского государства, в укреплении демократии, защите конституционных ценностей.

    Однако, указы Президента не могут не должны служить основой для расширения полномочий Правительства РФ, иначе это может привести к дисбалансу трех ветвей власти.

Тема 20. Конституционные принципы судебной власти и система ее органов в Российской Федерации

 

   1.  К принципам судоустройства относятся: независимость судей и их подчинение только закону, несменяемость судей, неприкосновенность судей, единство судебной системы.

    К принципам судопроизводства относятся: равенство граждан перед судом и законом, гласность судопроизводства, состязательность, участие представителей народа в осуществлении правосудия.

   2. В первой Kонституции РСФСР вообще не было упоминания о суде, кроме того, того судоустройство и судопроизводство подлежит ведению Всероссийского съезда Советов и ВЦИК (п. “о” ст. 49). Таким образом, по Конституции РСФСР 1918 года получалось, что суды были отнесены к ведению властей законодательной и исполнительной. Такая тенденция сохранялась длительное время. В конституции СССР 1924 года предусматривалось создание при ЦКК Союза ССР верховного Суда (ст. 43), но не отводилось самостоятельного места регулированию вопросов судебной системы. В Конституции СССР, утвержденной Чрезвычайным VIII съездом Советов Союза ССР 5 декабря 1936 г., уже содержалась специальная глава под названием “Суд и прокуратура”. В ней декларативно провозглашалось, что правосудие в СССР осуществляется судами (ст. 102). А в то же время при НКВД был образован и функционировал специальный орган по применению внесудебных репрессий (Особое совещание), который стал действовать не  в полном составе, предусмотренном законом, а в виде “тройки”‚ а потом и “двойки”. Аналогичные внесудебные органы действовали и на местах. В соответствии с постановлениями ЦИК СССР от 1 декабря 1934 г. и от 14 сентября 1937 г. был установлен упрощенный порядок судопроизводства по делам о террористических актов о вредительстве и диверсиях. Сроки следствия по делам этой категории сокращались. До 10 дней, дело рассматривалось без участия сторон (прокурора и адвоката), кассационное обжалование и подача ходатайство помиловании не допускались, а приговор к высшей мере наказания приводился в исполнение немедленно. Идея конституционного закрепления отделения суда от других ветвей власти была зафиксирована в Конституции (Основном Законе) Российской Федерации – России, принятой в апреля 1978 г. (с изменениями и дополнениями в 1989-1992 гг.). Глава IХ этой Конституции называлась “правосудие и прокурорский надзор”. В новой Конституции Российской Федерации, принятой на всенародном референдуме 12 декабря 1993 г., в рамках принципа разделения властей идея отделения судебной власти от законодательной и исполнительной нашла свое выражение в четком выделении самостоятельной главы 7 “Судебная власть”, наряду с главами 4 “Президент Российской Федерации”, 5 “Федеральное Собрание”, 6 “Правительство Российской Федерации”. Конституция исходит из необходимости разделения трех ветвей власти. Если основной функцией органов законодательной власти является принятие законов и утверждение бюджета, исполнительной власти – организаторская и распорядительная деятельность по исполнению законов, то основной функцией органов судебной власти – отправление правосудия. Разделение властей означает, что каждая власть имеет монополию на свои функции и не может выполнять функции других властей: законодатель творит законы, правительство обеспечивает их исполнение, суды осуществляют правосудие на основе законов. В организационном плане разделение властей подразумевает, что каждая из властей должна соблюдать независимость других: законодательная власть не должна вмешиваться в функции правительства или влиять непосредственно на деятельность суда; правительство не может игнорировать требования законов и вмешиваться в деятельность органов правосудия; судебные органы не могут творить законов и подменять исполнительную власть. Конституция Российской Федерации (ст. 118) и ныне действующий закон о судоустройстве (ст. 1) предусматривают, что отправление правосудия является особым видом государственной деятельности, самостоятельной государственной функцией, осуществлять которую во исполнение законов вправе только специально для этого предназначенные органы – суды. Передача функций правосудия другим органам антиконституционна и недопустима.

      3. Положение судебной власти в системе разделения властей начинает выглядеть внешне двусмысленным, когда встает вопрос об организации этой власти в субъектах РФ. Казалось бы, что поскольку из смысла ст. 10 и 11 Конституции РФ вытекает распространение принципа разделения властей также на субъекты РФ, последние вправе самостоятельно образовывать собственные органы судебной власти, наряду с органами законодательной и исполнительной власти. С другой стороны природа судебной власти в отличие от двух других такова, что она может функционировать только при существовании унитарной вертикали судебных органов снизу доверху. И Конституция РФ отдает предпочтение как раз такому подходу. Данная проблема присуща многим федеративным государствам. В США, например, она решается с помощью дуализма (двойственности) судебной системы, когда на территории каждого субъекта федерации (штата) действуют одновременно федеральные суды, возглавляемые Верховным судом США, и суды данного штата, возглавляемые Верховным судом штата. При относительно четком и устоявшемся разделении юрисдикции между судами такая система в целом действует удовлетворительно. Но в России судебный федерализм признается не соответствующим ее конкретным условиям, с чем, однако, не совсем согласны многие субъекты РФ, оказавшие определенное противодействие судебной реформе. Законодательство о судах, принятое в субъектах РФ, настолько разноречиво, что Президент РФ издал Указ № 401 от 20 марта 1996 г., в котором предложил органам государственной власти субъектов РФ привести законодательство в части, касающейся деятельности судов, в соответствие с Конституцией РФ и федеральным законодательством о судах общей юрисдикции, включая военные суды, и об арбитражных судах.

    Законом о судебной системе предусмотрена возможность образования судов субъектов Российской Федерации. К ним отнесены конституционные (уставные) суды субъектов Федерации и мировые судьи. В соответствии с ч. 1 ст. 27 Закона о судебной системе конституционные (уставные) суды могут создаваться «для рассмотрения вопросов соответствия законов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления субъекта Российской Федерации конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, а также для толкования конституции (устава) субъекта Российской Федерации». Порядок деятельности этих судов определяется законами соответствующих субъектов Российской Федерации. В наши дни они реально существуют далеко не везде. Не связанные друг с другом мировые суды (мировые судьи) должны действовать на территориях участков в пределах районов (городов). Они отнесены к числу судов общей юрисдикции. Предполагается, что им предстоит заниматься рассмотрением уголовных дел о некоторых преступлениях небольшой тяжести, гражданских дел о несложных имущественных и иных гражданско-правовых спорах, а также материалов об административных правонарушениях. Не исключено, что им поручат принятие решений по некоторым видам жалоб граждан на действия должностных лиц правоохранительных органов и органов местного самоуправления. Законность и обоснованность их действий будет контролироваться районными судами, входящими в состав федеральных судов. Практическое создание мировых судов задерживается в связи с отсутствием закона о них.

    4.    Анализ хода реализации концептуальных положений судебной реформы в Российской Федерации показывает, что за последние годы были приняты решительные меры по утверждению судебной власти как самостоятельной, независимой и сильной ветви государственной власти, реализующей свои полномочия в интересах защиты прав и свобод человека и гражданина, конституционного строя, единого экономического и правового пространства Российской Федерации.

    С этой целью были приняты такие основополагающие законодательные акты, как федеральные конституционные законы “О судебной системе Российской Федерации”, “О Конституционном Суде Российской Федерации”, “Об арбитражных судах в Российской судов Российской Федерации”, “О Судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации”, “О судебных приставах”, “Об исполнительном производстве”, Законе “О статусе судей в Российской Федерации”, Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации.

    Кроме Закона Российской Федерации “Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающий права и свободы граждан”, принят ряд существенных дополнений и изменений в действующие Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР и Гражданский процессуальный кодекс РСФСР, а также постановлении Верховного Суда Российской Федерации и Конституционного Суда Российской Федерации, направленных на усиление судебной защиты конституционных прав человека и гражданина, в том числе на стадии предварительного расследования, и расширение возможностей доступа граждан к правосудию.

 

 

Тема 21. Предназначение и способ формирования Конституционного суда Российской Федерации

 

    1. Вопрос о месте и роли Конституционного Суда в политической системе общества, о характере его деятельности, равно как и вопрос о соотношении его “чисто” юридической и политической активности, является далеко не новым, а тем более далеко не оригинальным вопросом для зарубежной государственно-правовой теории и практики. Он возник сразу же с возникновением первого Конституционного Суда. Многие споры продолжаются и поныне. Однако проблема вовлеченности Конституционного Суда  в политический процесс, характера ем деятельности и степени его связанности “политической линией” и политическими решениями является довольно новой и мало изведанной в отечественной политико-правовой теории и практике. Причина эта весьма проста и прозаична -традиционное отсутствие в системе отечественного государственного механизма Конституционного Суда или ему подобных органов. Что собой представляет Конституционный Суд? Каковы его функции и назначение? Каково его место в политической системе? Следует отметить прежде всем, что в политической системе общества Конституционный Суд существует не сам по себе, вне государства или наряду с ним. Он составляет хотя и относительно самостоятельную (по крайней мере – теоретически), но вместе с тем неотъемлемую часть государственного механизма. В научной литературе и законодательстве разных стран Конституционный Суд определяется неодинаково. Однако везде он рассматривается как один из наиболее важных органов судебной власти, как важнейшее средство обеспечения верховенства Конституции. Во всех политических системах, где он существует, Конституционный Суд считается высшим органом конституционного надзора и контроля. С созданием Конституционном Суда в каждой политической системе связываются надежды на то, что он послужит укреплению конституционного строя в стране, формированию и развитию правового государства, утверждению начал законности в правотворчестве и правоприменении. Так, формулируя основные цели и задачи созданного в 1991 году Конституционном Суде в России, закон о (“Конституционном Суде РСФСР” (от 12 июля 1991 года) закрепляет, что “в целях охраны суверенитета народов РСФСР, защиты конституционном строя РСФСР, основных прав и свобод человека, признанных Конституцией РСФСР прав и законных интересов граждан и юридических лиц, поддержания верховенства и непосредственном действия Конституции РСФСР на всей территории Российской Федерации Конституционный Суд РСФСР устанавливает соответствие Основному Закону РСФСР международных договоров РСФСР, законодательства РСФСР и республик в составе РСФСР, а также практики применения законодательства РСФСР (ст. 2). Кроме том, данный закон устанавливает, что всей своей деятельностью Конституционный Суд России способствует утверждению законности, укреплению правопорядка, воспитанию в гражданах уважения к Основному Закону своей Республики”.

   2. Конституционный Суд формируется Президентом России и Советом Федерации в установленном законом порядке (ст. 9 Закона “О Конституционном Суде”). Право на внесение Президенту предложений о кандидатах в судьи Закон предоставляет членам (депутатам) Совета Федерации и депутатам Государственной Думы, а также законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации, высшим судебным органам и федеральным юридическим ведомствам, всероссийским юридическим сообществам, юридическим научным и учебным заведениям. Перечисленные субъекты права подбора кандидатур могут называть несколько кандидатур на каждую вакансию. В официальном разъяснении Государственно-правового управления Президента Российской Федерации п. 1 и 2 Указа Президента Российской Федерации “О замещении вакантных должностей федеральных судей” от 25 декабря 1993 г. говорится, что Указ прямо предусмотрел, что Министерство юстиции Российской Федерации и Всероссийский съезд судей должны представить по две кандидатуры на каждую должность. Предложение Президента о назначении на должность судьи Конституционного Суда должно быть рассмотрено Советом Федерации в четырнадцатидневный срок. Совет Федерации после соответствующего обсуждения внесенных кандидатур в комитетах и комиссиях принимает решение о назначении индивидуально путем тайного голосования. Назначенным на должность судьи Конституционного Суда считается лицо, получившее при голосовании большинство от общего числа членов (депутатов) Совета Федерации. После оглашения результатов голосования по кандидатурам, представленным Президентом Российской Федерации, Председатель Совета Федерации объявляет время приведения к присяге лиц, назначенных на должность судей Конституционного Суда.

    Вопрос о способе формирования Конституционного суда остается открытым, т.к. есть поле его совершенствования, с тем чтобы в создании принимали участие помимо структур, указанных в действующем законе, и две основные ветви власти: Федеральное собрание в целом и исполнительная власть, включая правительство, с тем чтобы ослабить влияние членов Конституционного суда от узкой группы лиц.

    Ныне в зарубежных странах сложились две основные модели судебного контроля. Американская модель, основанная на опыте США, предоставляет право выносить решения о неконституционности законов Верховному Суду страны (это США, Канада, Япония, Австралия, Индия, скандинавские страны, Швейцария и др.). Здесь высший суд общей юрисдикции вправе объявить неконституционным любой закон, который подлежит применению в конкретном деле. Европейская модель (Австрия, ФРГ, Венгрия, Испания, Италия и др.) отличается тем, что специальные конституционные суды рассматривают вопрос о конституционности закона вне зависимости от наличия конкретного судебного дела. Кроме того, некоторые из них рассматривают такие вопросы в связи с жалобами граждан. Первая модель предусматривает конкретный контроль, а вторая – абстрактный. Особняком стоит Франция, где конституционный совет обладает правом предварительного контроля, т.е. проверки закона до его вступления в силу. Эта беглая характеристика современной конституционной юстиции призвана только обозначить самые общие корни аналогичного института российского конституционного права. Как видим, правовое государство непременно наделяет судебную власть функцией конституционного контроля, хотя организационные формы осуществления этой функции могут быть разными. Конституционная юстиция в Российской Федерации восприняла основные черты европейской модели, главным образом из практики деятельности Федерального конституционного суда ФРГ. Конституционный Суд Российской Федерации весьма схож по своим задачам с такими же судами других посттоталитарных государств (Венгрия, Словакия, Хорватия и др.), осуществляющих переход к демократическому правовому государству.

Тема 22. Институт уполномоченного по правам человека в Российской Федерации

 

    1-2. В обеспечении гарантий прав и свобод человека и гражданина важную и своеобразную роль призван играть Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации.

    Во многих зарубежных странах аналогичный институт народного защитника (омбудсмена) в различных модификациях существует уже в течение длительного времени. В России же его создание находится на начальном этапе. Необходимость учреждения парламентского уполномоченного по правам человека закреплялась в Декларации прав и свобод человека и гражданина от 22 ноября 1991 г. Соответствующие нормы об этом институте были включены в Конституцию 1978 года, а затем в Конституцию 1993 года. Однако Федеральный конституционный закон “Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации”, определяющий порядок назначения и освобождения Уполномоченного, его компетенцию, организационные формы и условия его деятельности, был принят Государственной Думой только 25 декабря 1996 г., одобрен Советом Федерации 12 февраля 1997 г. и подписан Президентом 26 февраля 1997 г. Как Конституция, так и названный Закон не воспроизвели наименование “парламентский уполномоченный” и положение о подотчетности его законодательному органу.

    В соответствии с п. “д” ч. 1 ст. 103 Конституции назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека относится к ведению Государственной Думы.

    Высокий статус Уполномоченного предопределяет достаточно сложный порядок осуществления этих действий. В выдвижении кандидатур могут участвовать Президент, Совет Федерации, депутаты Государственной Думы и депутатские объединения в Думе. При этом каждая кандидатура включается в список для тайного голосования двумя третями от общего числа депутатов Государственной Думы. Этим обеспечивается учет мнении различных властных и общественно-политических структур, отбор достаточно репрезентативной кандидатуры, по которой достигнут высокий уровень согласия депутатов, представляющих те или иные фракции.

    Уполномоченный, назначается на должность Государственной Думой большинством голосов от общего числа ее депутатов. Данную должность может занять лицо, отвечающее определенным требованиям: иметь гражданство Российской Федерации; возраст не моложе 35 лет; познания в области прав и свобод человека и гражданина, опыт их защиты.                                             

    При вступлении в должность Уполномоченный приносит присягу на заседании Государственной Думы. Одно и то же лицо не может быть назначено более чем на два срока подряд.            

    Институт Уполномоченного учрежден в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами. Направления деятельности Уполномоченного разносторонни.

    Установленными Федеральным конституционным законом средствами он способствует:

1) восстановлению нарушенных прав;

2) совершенствованию законодательства о правах человека и гражданина и приведению его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права;

3) развитию международного сотрудничества в области прав человека;

4) правовому просвещению по вопросам прав и свобод человека, форм и методов их защиты.                 

    Правовой статус Уполномоченного характеризуется следующими чертами.

1. При осуществлении своих функций Уполномоченный независим и неподотчетен каким-либо государственным органам и должностным лицам. Вмешательство в деятельность Уполномоченного с целью повлиять на его решение, неисполнение должностными лицами обязанностей по отношению к Уполномоченному, воспрепятствование его деятельности в иной форме влечет установленную законодательством ответственность.                                     

2. Должность Уполномоченного несовместима с обладанием депутатским мандатом, нахождением на государственной службе, занятием какой-либо другой оплачиваемой или неоплачиваемой деятельностью, за исключением преподавательской, научной либо иной творческой деятельности. 

3. Уполномоченный не вправе заниматься политической деятельностью, быть членом политической партии или иного общественного объединения, преследующего политические цели.

4. В течение всего пятилетнего срока его полномочий уполномоченный обладает неприкосновенностью, содержание которой конкретизировано в Федеральном конституционном законе и не отличается от содержания депутатской неприкосновенности. Для применения к Уполномоченному предусмотренных в названном Законе мер принудительного воздействия требуется согласие Государственной Думы.

5. Уполномоченный не наделен властными полномочиями, директивными мерами воздействия на государственные и иные органы и должностных лиц, не принимает правовые акты. Однако рассматриваемый Закон устанавливает широкий круг обязанностей названных субъектов в отношении действий и обращений Уполномоченного (оказание содействия, проведение по поручению Уполномоченного определенных действий, предоставление информации, необходимых материалов и т.п.).

    Деятельность Уполномоченного дополняет существующие средства защиты прав и свобод граждан, не отменяет и не влечет пересмотра компетенции государственных органов, обеспечивающих защиту и восстановление нарушенных прав и свобод.

6. Уполномоченный и создаваемый для обеспечения его деятельности рабочий аппарат являются государственным органом с правом юридического лица, имеющим расчетный и иные счета, печать и бланки со своим наименованием и с изображением Государственного герба Российской Федерации.

    Чтобы обеспечить независимость Уполномоченного от каких-либо органов, финансирование его деятельности осуществляется Из федерального бюджета, в котором выделяемые ему средства предусматриваются отдельной строкой.                      

7. Закон устанавливает основания, которые влекут или могут повлечь досрочное освобождение от должности Уполномоченного Государственной Думой.                                      

    Безусловное освобождение от должности следует в случаях, если Уполномоченный нарушил запрет на совмещение им своих функций с занятием другой указанной в ст. 1 федерального конституционного закона деятельностью, а также если в отношении него вступил в законную силу обвинительный приговор суда.

    Полномочия Уполномоченного могут быть прекращены Государственной Думой ввиду его неспособности по состоянию здоровья или по иным причинам в течение длительного времени (не менее четырех месяцев подряд) исполнять свои обязанности.

    Основанием для досрочного освобождения от должности может явиться подача Уполномоченным заявления о сложении полномочий.

    Основным содержанием компетенции Уполномоченного является рассмотрение жалоб на нарушение прав и свобод человека и гражданина.

    Согласно Федеральному конституционному закону, заявителями жалобы могут быть не только граждане Российской Федерации, но и находящиеся на ее территории иностранные граждане и лица без гражданства.

    Круг органов и лиц, действия (бездействие) которых могут быть обжалованы Уполномоченному, не всеобъемлющ. В соответствии с основными целями учреждения должности Уполномоченного – обеспечение соблюдения и уважения прав и свобод государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами – именно решения, действия (бездействие) этих субъектов (а также государственных служащих) могут быть предметом жалобы Уполномоченному. Закон оговаривает, что жалобы на решения палат Федерального Собрания и законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации Уполномоченный не рассматривает.   

    Уполномоченный рассматривает только те жалобы, которые были ранее обжалованы в судебном либо административном порядке, но заявитель не согласен с принятым решением. Кроме того, .установлен срок подачи жалобы: не позднее года со дня нарушения прав и свобод заявителя или с того дня, когда последнему стало известно об их нарушении.

    Закон (в ст. 19) обеспечивает льготные условия при подаче жалобы Уполномоченному. Так, она не облагается государственной пошлиной; жалобы лиц, находящихся в местах принудительного содержания, не подлежат просмотру администрацией и в течение 24 часов направляются Уполномоченному.

    Уполномоченный имеет право в различных формах реагировать на полученные жалобы: 1) принять жалобу к рассмотрению; 2) разъяснить заявителю средства, которые тот вправе использовать для защиты своих прав и свобод; 3) передать жалобу государственному органу,

органу местного самоуправления или должностному лицу, к компетенции которых относится разрешение жалобы по существу; 4) отказать в принятии жалобы к рассмотрению.  При этом отказ обжалованию не подлежим, но должен быть мотивирован.

    Конкретную форму реагирования на жалобу Уполномоченный определяет самостоятельно с учетом самых многообразных обстоятельств, сопутствующих жалобе по каждому делу.

    Уполномоченный наделен широким кругом прав, необходимых для надлежащей проверки жалобы. В частности, он правомочен:

обращаться к компетентным государственным органам или должностным лицам за содействием в проведении проверки обстоятельств, подлежащих выяснению;

беспрепятственно посещать все органы государственной власти и органы местного самоуправления, предприятия, учреждения и организации независимо от организационно-правовых форм и форм собственности и т.д.;

запрашивать и получать необходимые ему сведения и документы;

получать объяснения должностных лиц и государственных служащих (исключая судей).                        

    По результатам рассмотрения жалоб Уполномоченный вправе:

обратиться в суд с заявлением в защиту нарушенных прав и свобод, участвовать в судебном процессе;

обращаться в компетентные органы с ходатайством о возбуждении дисциплинарного или административного производства либо уголовного дела в отношении соответствующего должностного лица;

обращаться в суд или прокуратуру с ходатайством о проверке вступившего в законную силу решения, приговора, определения или постановления суда;

изложить свои доводы должностному лицу, имеющему право вносить протест;

обращаться в Конституционный Суд с жалобой на нарушения конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле.

    В пределах своей компетенции Уполномоченный может в соответствующих случаях принимать меры по защите прав и свобод и по своей инициативе, без жалобы. Закон в ст. 21 допускает такую возможность при наличии информации о массовых или грубых нарушениях прав и свобод граждан либо в случаях, имеющих особое общественное значение или связанных с необходимостью защиты интересов лиц, не способных самостоятельно использовать правовые средства защиты.

    Уполномоченный вправе опубликовать принятое им заключение. По окончании календарного года Уполномоченный направляет доклад о своей деятельности всем федеральным органам государственной власти. По отдельным вопросам соблюдения прав и свобод граждан в Российской Федерации он может направлять в Государственную Думу специальные доклады, вправе Предложить Думе создать парламентскую комиссию по расследованию фактов нарушения прав и свобод или провести парламентские слушания, выступить с докладом на очередном заседании Думы в случае грубого или массового нарушения прав и свобод граждан.

    В соответствии с конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации может учреждаться должность Уполномоченного по правам человека в субъекте Федерации. Причем подача жалобы последнему не является основанием для отказа в принятии аналогичной жалобы к рассмотрению федеральным Уполномоченным.

 

Тема 23. Основные признаки и правовые основы местного самоуправления

 

    1. Конституция РФ (Ст.132) закрепляет право органов местного самоуправления самостоятельно формировать, утверждать и исполнять местный бюджет. Разрабатывает местный бюджет и представляет его на утверждение представительного органа местная самоуправляющаяся организация. Местная администрация также осуществляет исполнение этого бюджета и контроль за исполнением выделенных бюджетных ассигнований. Самостоятельность местных бюджетов обеспечивается наличием собственных источников доходов и правом определять направление их использования и расходования. Доходная часть местных бюджетов состоит из закрепленных (доходы, которые полностью или в твердофиксированной доле /в процентах/ на постоянной или долговременной основе в установленном порядке поступают в местный бюджет) и регулирующих (доходы, которые в целях сбалансирования доходов и расходов поступают в местный бюджет в виде процентов отчислений от налогов или других платежей по нормативам, утвержденным в установленном порядке на следующий финансовый год) доходов. Кроме того, в бюджет могут поступать дотации (это сумма, выделяемая из бюджета вышестоящего уровня в случаях, если закрепленных и регулирующих доходов недостаточно для формирования минимального бюджета нижестоящей территории уровня) и субвенции (сумма, выделяемая на определенный срок из бюджета вышестоящего уровня на конкретные цели для выравнивания социально-экономического развития соответствующей территории), а также заемные средства. Уровень закрепленных доходов местного бюджета (за исключением районных бюджетов районов в городах) должен составлять не менее 70% доходной части без учета в ней дотаций и субвенций. Так, в доходы районных бюджетов районов, городских бюджетов городов должны зачисляется:

§       Подоходный налог с предприятий и организаций (полностью или частично)

§       Платежи за землю (полностью или частично)

§       Местные налоги и сборы

§       Часть доходов от государственных займов и государственно-денежной лотереи и др. 

    Представительные органы местного самоуправления устанавливают в соответствии с законом ставки налога на прибыль для предприятий и других объектов, находящихся в муниципальной собственности. Действующая Конституция РФ закрепляет право органов местного самоуправления устанавливать местные налоги и сборы. В соответствии с Законом РФ об основах налоговой системы в РФ от 27 декабря 1991 г. к местным налогам относятся следующие налоги:

§       Налог на имущество физических лиц

§       Земельный налог

§       Регистрационный сбор с физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью.

    К местным налогам и сборам, могут быть отнесены налоги и сборы, установленные решением районных и городских представительных органов местного самоуправления:

§       Налог на рекламу

§       Сбор с владельцев собак

§       Сбор за парковку автотранспорта и др. Об этом же говорит и Закон РФ об общих принципах организации местного самоуправления: “Местные налоги, сборы, а также льготы по их уплате устанавливаются представительным органом местного самоуправления самостоятельно”.

    Местные бюджеты, являясь частью бюджетной системы РФ, прочно связаны с бюджетами вышестоящего территориального уровня (областным и др.). Поэтому, хотя Конституция РФ, федеральные законы закрепляют самостоятельность органов местного самоуправления в вопросах формирования местного бюджета, эта самостоятельность, однако, имеет свои границы.

    Если рассмотреть этот вопрос на примере г. Магнитогорска, то мы увидим, что Устав г. Магнитогорска (Ст.9 п.1) гласит, что глава города “выборное должностное лицо местного самоуправления, избираемого населением города”. Согласно Ст.7 Устава г. Магнитогорска в ведении муниципального образования г. Магнитогорска находятся “местные финансы, формирование и утверждение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, решение других финансовых вопросов местного значения”. Об этом же говорится и в Ст.40 Устава Челябинской области: “Органы местного самоуправления самостоятельно разрабатывают и принимают местные бюджеты”. Подобное подтверждение можно найти и в Конституции РФ (Ст.130, Ст.132) и в Федеральном Законе о Финансовых основах местного самоуправления в РФ (Ст.5 п.2), где устанавливается, что управляют муниципальной собственностью органы местного самоуправления. Права собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности, от имени муниципального образования осуществляют органы местного самоуправления.

    2.  Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12 Конституции РФ). То, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, означает, что местное самоуправление отделяется от государственной власти с точки зрения структурно-организационной. Формирование органов местного самоуправления – дело самого населения соответствующего города, села или иного муниципального образования. Одни из этих органов могут быть непосредственно избраны населением, другие – сформированы выборными органами. Но при всех условиях они не могут назначаться «сверху», их состав не должен согласовываться с вышестоящими государственно-властными инстанциями или утверждаться ими. Вмешиваться в решение этих дел государственные инстанции не могут; в противном случае должна наступать правовая ответственность за нарушение Конституции. Будучи сформированы «снизу», органы местного самоуправления не находятся в отношениях подчиненности к органам государственной власти и не обязаны выполнять их предписания. Органы государственной власти могут действовать рядом с органами местного самоуправления, но не вместо них.

    Будучи выведены из системы органов государственной власти, органы местного самоуправления остаются в системе государственно-властных отношений. Организационно отделенные от государственной власти, они с ней связаны функционально. Само создание и важнейшие полномочия органов местного самоуправления определены актами органов государственной власти – федеральных и субъектов Федерации. Они действуют в русле общегосударственной политики – экономической, социальной, экологической, в области культуры и др., могут наделяться отдельными государственными полномочиями, участвовать в реализации государственных программ.