«Конспект по дисциплине «История отечественного государства и права»»

Тема 13. Образование СССР

 

2.

В период нэпа был продолжен процесс становления федеративного устройства РСФСР. Развитие республики осуществлялось в двух направлениях: как субъекта федерации – Союза ССР и как федерации по отношению к автономным республикам и автономным областям, входящим в ее состав. Союз ССР, будучи единым государством, имел общесоюзную Конституцию, совокупность отнесенных к его ведению полномочий и систему общесоюзных органов государственной власти и управления, призванных осуществлять эти полномочия. Для всех граждан союзных республик устанавливалось единое общесоюзное гражданство. Как и все союзные республики, РСФСР, вступив добровольно в Союз ССР, передала ему часть своих полномочий в сфере международно-правовых отношений, управления народным хозяйством, по другим вопросам, имеющим общесоюзное значение и подлежащим единообразному решению на всей территории СССР. Во-первых, РСФСР утратила право самостоятельно вступать в международные отношения, заключать политические и иные договоры с другими государствами, объявлять войну или мир, руководить внешней торговлей, устанавливать систему торговых организаций, руководить железными дорогами, почтово-телеграфными делами, вооруженными силами. Во-вторых, РСФСР взяла на себя обязательство принимать активное участие в создании и развитии единого народного хозяйства, выполнять решения общесоюзных органов по вопросам установления общего плана народного хозяйства Союза СССР, единого государственного бюджета, установления общесоюзных налогов и доходов, единой денежной и кредитной систем. В-третьих, законотворческая и иная нормотворческая деятельность государственных органов власти и управления РСФСР в сфере землепользования и землеустройства, пользования недрами, лесами, водами, судоустройства и судопроизводства, гражданского и уголовного законодательства, трудовых отношений, народного просвещения и здравоохранения и по некоторым другим вопросам могла осуществляться с учетом действия общесоюзных норм и за пределами предметов ведения Союза ССР. Согласно Конституции СССР, в случае противоречия между нормами общесоюзного и республиканского законодательства применению подлежала общесоюзная норма. В то же время союзные республики могли опротестовывать декреты и постановления СНК СССР, не приостанавливая их исполнения. Ограничение суверенитета РСФСР повлекло и некоторые изменения в структуре органов управления. Выли упразднены наркоматы отраслей, отнесенных к исключительной компетенции Союза ССР: по иностранным делам, военным и морским делам, внешней торговле, путей сообщения, почт и телеграфов. Наркоматы продовольствия, труда, финансов и рабоче-крестьянской инспекции, а также ВСНХ находились в двойном подчинении: были подчинены ВЦИК и СНК РСФСР и одновременно должны были проводить в жизнь решения и установки соответствующих общесоюзных наркоматов. В полном подчинении ВЦИК и СНК РСФСР оставалось шесть Наркоматов: земледелия, юстиции, внутренних дел, просвещения, здравоохранения и социального обеспечения. За пределами полномочий, отнесенных к ведению Союза ССР, РСФСР осуществляла государственную власть самостоятельно. РСФСР, равно как и другие союзные республики, могла выйти из состава СССР и без ее согласия не могла быть изменена территория Российской Федерации. РСФСР имела свою Конституцию, не подлежащую утверждению какими-либо общесоюзными органами. За РСФСР также сохранялось право осуществлять общее руководство всем народным хозяйством РСФСР, утверждение бюджета РСФСР, установление государственных и местных налогов, сборов и неналоговых доходов, а также заключение внешних и внутренних займов, верховный контроль над государственными доходами и расходами. В области национально-государственного строительства РСФСР, в лице его Всероссийского съезда советов и ВЦИК наделялась правом устанавливать границы автономных республик, утверждать их конституции, а также разрешать споры между автономными республиками, споры между ними и другими частями РСФСР, отменять постановления съездов советов автономных республик и местных советов в случае нарушения ими Конституции РСФСР или постановлений верховных органов РСФСР. К ведению РСФСР было также отнесено решение вопросов общего административного разделения территории РСФСР, утверждение краевых и областных соединений, утверждение кодексов-законов РСФСР, объявление амнистии на территории Федерации. Таким образом, с образованием СССР процессы развития государства и права России не утрачивают в полной мере самостоятельности и автономности. Дальнейшая история также характеризуется последовательным совершенствованием, изменением структуры и полномочий государственных органов власти и управления РСФСР, развитием законодательства и иных нормативно-правовых актов РСФСР. Однако во всех этих процессах сказывается влияние, а порой и достаточно сильное, Союза ССР, его органов и законодательства.

Конституция РСФСР 1925 г. содержала специальную главу «Об автономных советских социалистических республиках и областях», которой определила структуру органов власти и управления автономных образований, а также порядок принятия и утверждения Конституций автономных республик и Положений об автономных областях. Высшим органом власти автономной республики признавался съезд Советов республики, а в период между съездами – Центральный исполнительный комитет и избираемый им Президиум ЦИК. Правительство автономной республики образовывалось в составе председателя СНК и 11 наркомов. 5 наркоматов: финансов, труда, внутренней торговли, рабоче-крестьянской инспекции и высшего совета народного хозяйства действовали на правах двойного подчинения соответствующему наркомату РСФСР и органам власти республики. Наркоматы внутренних дел, юстиции, просвещения, здравоохранения, земледелия и социального обеспечения непосредственно подчинялись республиканским органам власти. При этом Конституция РСФСР предоставляла право ЦИК автономных республик в зависимости от местных бытовых условий сокращать число наркоматов. Автономные республики как государственные образования наделялись правом принимать собственные конституции. В то лее время со стороны ВЦИК и Всероссийского съезда Советов устанавливался определенный контроль за содержанием конституций автономных республик. Их окончательное утверждение осуществлялось Всероссийским съездом Советов. Согласно Конституции РСФСР, полномочия автономных областей, порядок их взаимоотношений с общефедеративными и местными органами закреплялись Положением, подлежащим утверждению ВЦИК. Органы власти и управления автономной области имели ту же структуру, что и любая губерния или область: высшим органом власти был съезд Советов автономной области, который избирал исполнительный комитет. 

 

4.

Высшим органом власти Конституция 1918 г. провозглашала Всероссийский съезд Советов рабочих, солдатских, крестьянских и казачьих депутатов. Съезд избирал ответственный перед ним Всероссийский центральный исполнительный комитет (ВЦИК). ВЦИК формировал Правительство РСФСР – Совет народных комиссаров, состоявший из народных комиссаров, возглавлявших отраслевые народные комиссариаты. ВЦИК объявлялся высшим законодательным, распорядительным и контролирующим органом. Он давал «общее направление деятельности» правительства и всех органов власти, издавал собственные декреты и распоряжения и рассматривал законодательные предложения правительства. Все решения правительства докладывались ВЦИК, который мог отменить или приостановить любое из них. Всего образовывалось 18 народных комиссариатов. Единоличные решения народных комиссаров могли обжаловаться состоявшей при наркомате коллегией в Совет народных комиссаров или Президиум ВЦИК. Органами власти на местах являлись областные, губернские, уездные и волостные съезды Советов, формировавшие свои исполнительные комитеты. В городах и селениях создавались городские и сельские Советы. Компетенция центральных органов власти определялась следующим образом. Всероссийский съезд Советов и ВЦИК утверждали изменения в Конституции, принятие в состав РСФСР, объявление войны и заключение мира, общее руководство внешней, внутренней и экономической политикой, устанавливали общегосударственные налоги и повинности, основы организации вооруженных сил, судоустройства и судопроизводства, формировали общегосударственное законодательство и т.д. Всероссийский съезд Советов обладал исключительным правом изменять Конституцию и ратифицировать мирные договоры. Характерно, что законодательную власть в РСФСР осуществляли сразу три высших органа: Всероссийский съезд Советов, ВЦИК и СНК. Последний мог издавать декреты и распоряжения в области государственного управления, носившие общеобязательный характер. Наиболее значимые из них утверждались ВЦИК. Важнейшей задачей, возложенной на нижестоящие Советы, было проведение в жизнь решений вышестоящих органов и подчинение им по вертикали. По горизонтали в пределах своей территории местным Советам предоставлялись широкие полномочия по реализации их компетенции. Этот принцип получил наименование демократического централизма.

Значительное место Конституция СССР 1924 г. уделяла организации высших государственных органов Союза ССР. Им посвящались главы с 3 по 9. Верховным органом власти СССР являлся съезд Советов СССР. Он избирался от Советов городов из расчета 1 депутат на 25 тыс. избирателей и от губернских съездов Советов из расчета 1 депутат на 125 тыс. жителей. Таким образом, избирательная система оставалась той же, что и в 1918 г. – многоступенчатой, при разных нормах представительства для рабочих и крестьян. В республиках, где не было губернского деления, делегаты избирались на съездах Советов этих республик. Конституция СССР предусматривала как очередные съезды Советов СССР, созываемые ЦИК один раз в год, так и чрезвычайные, созываемые ЦИК СССР, или по требованию Союзного Совета, Совета Национальностей, или по требованию двух союзных республик. Съезд Советов СССР не был постоянно действующим органом власти. В период между съездами высшим органом власти являлся ЦИК СССР, состоявший из двух равноправных палат: Союзного Совета и Совета Национальностей. Союзный Совет избирался съездом Советов СССР из представителей союзных республик пропорционально населению каждой, в количестве 414 человек. В процессе работы над проектом Конституции состав Союзного Совета был увеличен с 371 человека до 414, с тем чтобы больше привлечь представителей с мест. Избранные II съездом Советов СССР 414 членов Союзного Совета представляли все союзные и автономные республики, автономные области и губернии. Совет Национальностей образовывался из представителей союзных и автономных республик – по 5 от каждой республики и по одному представителю от автономных областей – и утверждался съездом Советов СССР. Такое утверждение уравнивало Совет Национальностей в правах с Союзным Советом и придавало им обоим должный авторитет и властные полномочия непосредственно из рук самого съезда Советов СССР. Конституция не устанавливала количественного состава Совета Национальностей. Образованный II съездом Советов СССР Совет Национальностей состоял из 100 человек. Союзный Совет и Совет Национальностей для руководства своей работой избирали президиум. Законопроекты, рассмотренные ЦИК СССР, получали силу закона лишь при условии их одобрения как Союзным Советом, так и Советом Национальностей. В двухпалатной структуре ЦИК СССР нетрудно разглядеть прообраз будущего двухпалатного Верховного Совета СССР. ЦИК СССР избирал по числу союзных республик четырех председателей из состава своего Президиума, что также подчеркивало равноправие союзных республик. Председателями ЦИК СССР в то время являлись М.И. Калинин, Г.И. Петровский. А.Г. Червяков, Н.Н. Нариманов. ЦИК СССР не являлся постоянно действующим органом, созывался на сессии Президиумом ЦИК три раза в год. Могли созываться и чрезвычайные сессии по постановлению Президиума ЦИК СССР, по требованию Президиумов Союзного Совета и Совета Национальностей, а также ЦИК одной из союзных республик. В период между сессиями ЦИК СССР, высшим законодательным, исполнительным и распорядительным органом власти СССР являлся Президиум ЦИК СССР, избираемый на совместном заседании Союзного Совета и Совета Национальностей в количестве 21 человека, включая и Президиумы обоих Советов, что еще раз подчеркивало равноправие палат, несмотря на их различный количественный состав. Происходило раздельное голосование палат при выборе Президиума. Данное положение Конституции СССР было принято II съездом Советов СССР. ЦИК СССР образовывал Советское правительство – Совет Народных Комиссаров, состоящий из председателя СНК, заместителей председателя СНК, председателя Высшего Совета Народного Хозяйства и народных комиссаров. СНК СССР являлся исполнительным и распорядительным органом ЦИК СССР и был в своей работе ответствен перед ним и его Президиумом. Для непосредственного руководства отдельными отраслями государственного управления создавалось 10 Народных комиссариатов СССР. В соответствии с разграничением компетенции между Союзом ССР и союзными республиками образовывалось пять общесоюзных Народных комиссариатов: по иностранным делам, по военным и морским делам, внешней торговле, путей сообщения, почт и телеграфов; и пять объединенных Народных комиссариатов: Высший Совет Народного Хозяйства, продовольствия, труда, финансов и рабоче-крестьянской инспекции. Общесоюзные Народные комиссариаты имели своих уполномоченных при союзных республиках. Объединенные Народные комиссариаты осуществляли руководство на территории союзных республик через одноименные народные комиссариаты этих республик. Все остальные сферы управления осуществлялись исключительно союзными республиками через соответствующие республиканские Народные комиссариаты: земледелия, внутренних дел, юстиции, просвещения, здравоохранения, социального обеспечения. Народные комиссариаты СССР возглавлялись народными комиссарами. В организации и деятельности народных комиссаров сочетались принципы коллегиальности и единоначалия. При народном комиссаре, под его председательством, образовывалась коллегия, члены которой назначались СНК СССР. Народный комиссар имел право и единолично принимать решения, доводя их до сведения коллегии. Коллегия или ее отдельные члены в случае несогласия могли обжаловать решение народного комиссара в СНК СССР, не приостанавливая его исполнения. Народные комиссары были ответственны перед СНК СССР, ЦИК СССР и его Президиумом.

 

 

 

 

 

 

Тема 14. Советское государство и право в период Великой Отечественной войны (июнь 1941-1945 гг.)

 

2.

          Эти изменения диктовались условиями войны. Во время войны действовали обычные общесоюзные, республиканские и местные органы власти и управления. На срок войны были продлены полномочия ВС СССР, которые истекали осенью 1941 г. Выборы были проведены лишь в марте 1946 г. За время войны было три сессии Верховного Совета, посвященные ратификации союзных договоров, бюджету и расширению прав союзных республик в области обороны и внешних сношений. Кроме того, создавались чрезвычайные органы. При СНК СССР был создан Совет по эвакуации и другие специальные органы: Комитет по учету и распределению рабочей силы, Управление по эвакуации населения, Управление по гособеспечению и бытовому устройству семей военнослужащих и др. В сентябре 1941 г. был создан Наркомат танковой промышленности, а в ноябре – Наркомат минометного вооружения. С первых дней войны Госплан перешел к составлению военно-хозяйственных планов. Первый такой план на III квартал 1941 г. был представлен через неделю после начала войны, а в августе – уже план до конца 1942 г. Органы статистики регулярно проводили срочные переписи имеющихся в стране материалов и оборудования (за время войны было проведено 105 переписей). Создавались чрезвычайные хозяйственные организации. Так, 8 июля 1941 г. были созданы особые строительно-монтажные части (ОСМЧ), которые быстро перебрасывались с места на место для строительства и монтажа оборонных предприятий. Было создано 100 крупных ОСМЧ с 400 тыс. человек (они находились на казарменном положении), а всего в ОСМЧ было преобразовано 90% организаций Наркомата строительства. За годы войны наркомат заново построил в восточных районах 3500 крупных предприятий и восстановил в европейской части 7500 предприятий. Был учрежден Государственный Комитет Обороны (ГКО), сосредоточивший всю полноту власти в вопросах войны (возглавил его И.В. Сталин). Вначале в ГКО входило 5 человек, затем – 9. ГКО не имел своего аппарата и использовал аппарат СНК СССР и ЦК ВКП(б). В прифронтовых городах создавались городские комитеты обороны (всего более 60). В июле 1941 г. органы госбезопасности и охраны общественного порядка вновь объединились в один НКВД СССР. Когда в 1943 г. военная обстановка улучшилась, они были опять разделены. При этом органы военной контрразведки были выведены из состава НКВД и переданы в наркоматы обороны и военно-морского флота (Главное управление контрразведки «СМЕРШ»). В местностях, объявленных на военном положении, все полномочия власти в области обороны, обеспечения порядка и госбезопасности передавались Военным Советам фронтов, армий, военных округов. Они могли издавать постановления, неисполнение которых влекло ответственность вплоть до уголовной. 2 ноября 1942 г. была образована Чрезвычайная государственная комиссия по установлению и расследованию злодеяний немецко-фашистских захватчиков и их сообщников и причиненного ими ущерба. 

4.

Указ Президиума Верховного Совета СССР от 22 июня 1941 г. утвердил Положение о военных трибуналах в местностях, объявленных на военном положении, и в районах военных действий. Назначение председателей, их заместителей и членов военного трибунала производилось Народным комиссаром юстиции СССР. Председатели военных трибуналов округов, фронтов и флотилий имели право временно отстранять председателей, их заместителей и членов нижестоящих трибуналов с последующим утверждением НКЮ СССР. Расширялась подсудность военных трибуналов. Они рассматривали все преступления, совершенные военнослужащими, а также все дела о преступлениях против обороны, общественного порядка и государственной безопасности, хищение социалистической собственности, разбой, убийства, уклонение от исполнения всеобщей воинской повинности. Был изменен в связи с войной и процессуальный порядок рассмотрения дел в военных трибуналах: жалобы и протесты на приговоры трибуналов не допускались. Приговоры вступали в законную силу с момента их провозглашения и приводились в исполнение немедленно. Лишь о приговорах к высшей мере наказания сообщалось телеграммой председателю Военной коллегии Верховного Суда СССР, и если до истечения определенного времени она не истребовала дело, приговор приводился в исполнение. В 1943 г. было объявлено военное положение на железнодорожном, речном и морском транспорте. Для работников транспорта вводилась военная дисциплина, они объявлялись мобилизованными и закреплялись для работы на транспорте до конца войны. Дела о преступлениях на транспорте рассматривались в военных трибуналах и по законам военного времени. Указом Президиума Верховного Совета СССР от 16 сентября 1943 г. для прокурорско-следственных работников органов прокуратуры устанавливались классные чины. Вводились соответствующие знаки различия, форма. В начале войны было создано Советское информационное бюро. 

Изменения в изменении в органах власти в этот период были обусловлены прежде всего войной с фашистской Германией и решали проблемы, вызванные ею. Широко использовались такие правовые институты, как военное и осадное положения, при которых создавался такой правовой режим, используя который государство решало прежде всего задачи обороны страны, обеспечения государственной безопасности и общественного порядка, а также решало другие задачи, необходимые для победы над врагом. 

 

 

 

 

 

 

Тема 15. Проблемы государственного управления в 50-х – первой половине 80-х гг.

 

2.

После определенного поворота в сторону усиления демократических начал в общественной и государственной жизни в 50–60-е годы активизируется правотворческая деятельность государства, принимается ряд новых общесоюзных и республиканских законов. Масштабы, объем и многосторонность правотворчества были таковы, что назрела необходимость проведения новой кодификации советского законодательства, в особенности таких его отраслей, как гражданское, уголовное, процессуальное право. В новых законах нашли отражение те изменения в социально-экономической и культурной жизни страны, которые произошли со времени первой кодификации. Развитие общества в данный период происходит в большой мере под влиянием субъективного фактора. Смерть Сталина и приход к власти Н. С. Хрущева привели к заметной либерализации общественных отношений. Экономика находится в сбалансированном положении, однако, чем дальше, тем больше нарастают напряжения. Несмотря на предпринимаемые меры, по-прежнему не, удается поднять сельское хозяйство. Тем не менее в результате сокращения расходов на вооруженные силы и переключение некоторой части средств с тяжелой промышленности в сферу производства предметов народного потребления, удается начать массовое жилищное строительство, наполнить товарами, отечественными и импортными, полки магазинов. С точки зрения развития государства период характеризуется обилием реформ, как разумных, так и надуманных. Общей тенденцией является стремление децентрализовать управление государством, что приводит к расширению прав союзных республик и местных органов власти и управления. Развитие права характеризуется новой широкой кодификацией законодательства. Издаются общесоюзные Основы различных отраслей права, а также соответствующие им кодексы в союзных республиках. Важнейшим событием является восстановление законности в деятельности органов государственной безопасности. Началась массовая реабилитация людей, необоснованно репрессированных в сталинские годы. Создаются условия, гарантирующие невозможность повторения беззаконий.

Развитие государства в 60 – первой половине 80-х гг. характеризуется контрреформами. И в организации государственного единства, и в государственном механизме происходят изменения, направленные на то, чтобы отменить хрущевские реформы. Однако в дальнейшем, в 70-е гг., особых преобразований в государстве не происходит, если не считать тех, которые вытекали из принятия новой Конституции. Что касается права, то по содержанию оно также мало изменилось, однако в форме права происходят заметные изменения, они характеризуются апогеем кодификации, создаются в массовом порядке Основы отдельных отраслей права, кодексы в республиках и Союзе. Жизнь требовала изменений, реформ, совершенствования социалистической системы государства и права, но история пошла по другому пути.

Советское государство использовало внесудебные и антидемократические методы, ведя активную и непримиримую борьбу с диссидентами. Увольнения с работы, лишение свободы (П. Литвинов, Ю. Галансков, А. Марченко), помещение в психиатрические больницы (П. Григоренко и др.), высылка за рубеж или ссылку (А. Солженицын, А. Сахаров) – вот методы, которыми советское государство боролось с инакомыслием. В условиях «развитого социализма», как и в сталинские времена, полновластием обладали не представительные органы – советы, а партийный и государственный аппарат управления. В стране отсутствовал и действенный контроль со стороны населения, общественных организаций, прессы за работой этого аппарата. В таких «тепличных условиях» партийный и государственный аппарат присвоил себе ряд льгот и привилегий, превратившись в партийно-чиновничью элиту советского общества. Ответственные государственные и партийные работники обслуживались в специальных магазинах, столовых, покупая товары по более низким ценам, нежели в простых магазинах. К их услугам были бесплатные санатории, персональные дачи, специальные больницы и клиники, оснащенные современным оборудованием. Даже проживали аппаратчики в специально построенных домах улучшенной планировки. Значительная часть должностных лиц, не довольствуясь имеющимися льготами и привилегиями, совершала должностные проступки и преступления, злоупотребляла служебным положением в корыстных целях. И пример в этом подавал сам Л. Брежнев. Получение незаслуженных наград, выдвижение своего сына и зятя на высокие государственные посты, расправа с неугодными людьми, окружение себя подхалимами, льстецами, некомпетентное руководство страной – таков далеко неполный перечень деяний Л. Брежнева. Среди должностных лиц, нарушающих государственную и партийную дисциплину, оказались министр МВД СССР Щелоков, его первый заместитель – Чурбанов, ответственные работники партийных органов, министерств и ведомств СССР и союзных республик. Пытаясь скрыть от населения реальное положение в экономике, иных сферах, партия и государство становятся на путь фальсификаций статистических данных, реальных событий и фактов. С помощью грифов «для служебного пользования» и «секретно» от населения утаивались многие документы, непосредственно затрагивающие интересы людей.

 

4.

          Данные факты свидетельствуют о сосредоточении в руках Президиума Верховного Совета СССР значительной доли власти. О том, что высшая законодательная власть стала перемещаться в другой орган.

Тема 16. Государство и право в период «перестройки» (1985-1991 гг.)

 

2.

Провозглашенный коммунистической партией Советского Союза в середине 80-х годов курс на развитие демократии привел к изменению в конце этого десятилетия системы высших органов государственной власти. На внеочередной двенадцатой сессии Верховного Совета СССР одиннадцатого созыва, проходившей 29 ноября – 1 декабря 1988 г., был принят закон «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) СССР», кардинально изменивший структуру этих органов. Верховный Совет СССР, являвшийся высшим органом государственной власти на протяжении более 50 лет, был заменен Съездом народных депутатов СССР, состоявшим из 2250 депутатов. Верховный Совет СССР, сохранившийся как двухпалатный, стал постоянно действующим законодательным, распорядительным и контрольным органом государственной власти СССР, работающим сессионно. Он, избирался тайным голосованием из числа народных депутатов Съездом народных депутатов СССР и был ему подотчетен. Изменение структуры высших органов государственной власти не могло не отразиться и на их компетенции. Съезд народных депутатов СССР был правомочен принять к своему рассмотрению и решить любой вопрос, отнесенный к ведению Союза ССР. Вместе с тем ряд вопросов, таких как принятие Конституции СССР, внесение в нее изменений, определение государственной границы СССР, принятие решений о проведении референдума и др., относились к исключительному ведению Съезда народных депутатов СССР. Верховный Совет СССР, являясь законодательным органом как и Съезд народных депутатов, имел право осуществлять в пределах компетенции Союза регулирование отношений собственности, организации управления народным хозяйством, социально-культурным строительством, а также получил такие правомочия, ранее принадлежавшие Президиуму Верховного Совета СССР, как толкование законов СССР, образование Совета обороны, назначение и смена высшего командования Вооруженных Сил, ратификация и денонсация международных договоров, издание общесоюзных актов амнистии, учреждение орденов и медалей и др. Правомочия затем были частично изменены в связи с введением поста Президента СССР. Президиум же Верховного Совета СССР в результате произошедших перемен превратился в технический орган, обеспечивающий организацию работы Съезда народных депутатов и Верховного Совета.

Исполнительные органы государственной власти также подверглись реформированию. Самым главным в данный период было введение 14 марта 1990 г. поста Президента СССР. Первым и единственным Президентом Советского Союза стал М. С. Горбачев, избранный на эту должность 15 марта 1990 г. внеочередным третьим Съездом народных депутатов СССР. Президент должен был обеспечивать взаимодействие высших органов государственной власти и управления СССР, предлагать Верховному Совету СССР кандидатуры на пост председателя Совета Министров СССР, а затем представлять его Съезду народных депутатов на утверждение, входить с представлениями в Верховный Совет СССР и на Съезд народных депутатов СССР об освобождении от обязанностей указанного должностного лица, ставить перед Верховным Советом вопрос об отставке либо о принятии отставки Совета Министров СССР, освобождать от должности и назначать членов союзного правительства с последующим представлением на утверждение Верховного Совета СССР, имел право приостанавливать действие постановлений и распоряжений Совета Министров СССР. Он на основе и во исполнение Конституции и законов издавал указы, которые должны были иметь общеобязательную силу на всей территории страны. Президент СССР возглавлял Совет Федерации, в состав которого входили высшие государственные должностные лица союзных республик и вправе были участвовать аналогичные представители автономных республик, областей и округов. К компетенции этого органа относились разработка мер по проведению в жизнь национальной политики, представление Совету Национальностей Верховного Совета рекомендаций по разрешению споров и урегулированию конфликтных ситуаций в межнациональных отношениях, координация деятельности союзных республик и обеспечение их участия в решении вопросов общесоюзного значения, отнесенных к компетенции Президента СССР. Был создан и Президентский совет, задачей которого являлась выработка мер по реализации основных направлений внутренней и внешней политики СССР, обеспечение безопасности страны. Если Президент не мог исполнять свои обязанности, то его полномочия должны были перейти к председателю Верховного Совета СССР, а если это невозможно – к председателю Совета Министров. В результате проведенной реформы пост Президента оказался как бы искусственной вставкой между двумя ветвями власти, четко не связанным ни с законодательными, ни с исполнительными органами власти. Создавшееся положение было исправлено 26 декабря 1990 г. Законом «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) СССР в связи с совершенствованием системы государственного управления». В соответствии с ним Президент стал возглавлять систему органов государственного управления СССР, получил право отменять постановления и распоряжения правительства, акты министерств СССР, приостанавливать исполнение соответствующих актов Советов министров республик в случаях нарушения ими Конституции и законов СССР. Правительство СССР, являясь исполнительно-распорядительным органом, обязано было подчиняться Президенту СССР и несло теперь ответственность и перед ним, и перед Верховным Советом. Этим законом была введена должность вице-президента СССР, на которого возлагалось выполнение по поручению Президента отдельных его полномочий и замещение высшего должностного лица в случае отсутствия и невозможности осуществления им своих обязанностей. 

 

4.

          К 1989-1990 гг. стало очевидно, что страна переживает экономический кризис, имеющий тенденцию к углублению. Утрата инициативы КПСС (демократизация партии явно отставала от демократизации общества), робость и нерешительность преобразований вели к падению ее авторитета и к переходу инициативы от партийного аппарата к – Советам, обновленным в ходе относительно демократических выборов 1989 и 1990 гг., а также зарождающимся новым политическим партиям и движениям. Народными депутатами были избраны не только традиционные представители номенклатуры, но и реформаторы-демократы: А.Д. Сахаров, Г.Х. Попов, Б.Н. Ельцин, Ю.Н. Афанасьев и другие, выступавшие за радикальное обновление общества. 1988 и 1989 годы были отмечены созданием Народных фронтов («Народный фронт Эстонии», «Саюдис» в Литве и др.) и целого ряда оппозиционных партий. Эти партии вобрали в себя все ведущие направления политической мысли. Наиболее радикальная партия – «Демократический союз» (лидер – В. Новодворская), более либерально настроенная «Либерально-демократическая партия» (В. Жириновский), «Демократическая партия России» (Н. Травкин), движение «Демократическая Россия», «Социалистическая партия», «Конфедерация анархо-синдикалистов» и др. Возникновение новых политических партий отражало не только кризис коммунистической идеи и попытки найти выход из кризиса в «новых» идейных концепциях. Оно отражало и вполне очевидные интересы отдельных слоев населения, формирующихся в ходе реформ. За тем же либеральным блоком стояли интересы новых предпринимателей и интеллигенции. Политический плюрализм не мог не затронуть и крупнейшую политическую силу – КПСС. Весной 1990 года на Третьем съезде народных депутатов СССР была отменена 6 статья Конституции, закреплявшая «руководящую и направляющую роль» КПСС в жизни страны. В 1990 – начале 1991 года в КПСС обозначился ряд направлений: социал-демократическое, «Демократическое движение коммунистов» и др. Каждое из них предлагало свой вариант реформ. При всем многообразии политических партий и движений в центре политической борьбы, как и в 1917 году, вновь оказались два направления – коммунистическое и либеральное. Но теперь уже либералы («демократы») выступали носителями реформаторской традиции, а коммунисты – консервативной.

Тема 17. Конституция Российской Федерации 1993 г.

 

1.

Анализ сложившейся в современной России формы государственного устройства, воздействия государства на национально-этнические отношения позволяет сформулировать следующие выводы.

1. Российская Федерации по форме государственного устройства – уникальное государство, существенно отличающееся от классических моделей федерации. Это обусловлено тем, что нынешнее конституционное закрепление федеративной формы России есть известный компромисс различных подходов и точек зрения относительно природы федеративных отношений, а также служит средством сглаживания конфликтной ситуации в полиэтническом обществе. 

2. Своеобразие природы российского федерализма частично определяется конфликтностью межнациональных отношений. Ситуация конфликтности возникает главным образом на следующих уровнях: 

а) в отношениях федерального Центра с республиками; б) в движении территорий и регионов за равное правовое положение с республиками; в) в связи с возвращением прежде репрессированных народов на свою историческую родину; г) на личностно-бытовом уровне.

Отсюда вытекает, что ответственным моментом в национальной политике Российского государства является создание механизма прогнозирования напряженности в межнациональных отношениях и предотвращения конфликтной ситуации в отдельных регионах и в стране в целом. Важно также создать эффективно действующий орган разрешения межнациональных споров.

3. Конфликтность в федеративных отношениях определяется и тем, что по Конституции Российской Федерации 1993 года Россия провозглашена симметричной федерацией, но фактически таковой не является. Ее асимметричность обусловлена не только тем, что каждый из субъектов Федерации обладает различными материальными, финансовыми и иными возможностями, но и системой договоров, заключаемых между Российской Федерацией и отдельными ее субъектами. Эти договоры придают исключительность тем или иным субъектам, ставят их в неравное правовое положение с другими субъектами. Между тем главным принципом федерализма является равноправие конституционно-правового статуса субъектов Федерации.

В мире в настоящее время существует немало различных федераций, включая такие крупные, как США, ФРГ, Индия, Бразилия. Федеративным государством был Союз ССР. Федеративным государством является и Россия.

Однако Российская Федерация имеет ряд особенностей, существенно отличающих ее от других федераций. Федерация обычно образуется путем объединения двух или нескольких государств в единое союзное государство. Образование же Российской Федерации шло совсем иным путем. Россия как федерация не является объединением нескольких государств. Она была образована в результате создания в ее составе ряда автономных государств и автономных национально-государственных образований народов, населяющих ее территорию. Эти государства, а также национально-государственные образования и были признаны субъектами Российской Федерации.

Вот почему Российская Федерация с самого начала ее создания, являлась одновременно и национальным государством русского народа, составляющего подавляющее большинство ее населения и давшего имя республике, и основанной на автономии федерацией, объединившей в своем составе русский и многие другие народы.

Порядок образования Российской Федерации свидетельствует о том, что с момента своего возникновения эта Федерация носила не договорно-конституционный или договорный характер, как многие другие федерации, а конституционно-правовой характер, поскольку была создана не в результате заключения договора между ее субъектами, а на основе провозглашения ее федерацией в Конституции Республики.

Не обладая классическими признаками федеративного государства, Россия как федерация вызывала немало споров. Но главным аргументом в защиту ее федерального характера служили не те или иные формальные признаки федерации, а воля ее народов, выразивших желание рассматривать свое государство в качестве федеративного.

Ныне Российская Федерация в большей мере походит на классическое федеративное государство, чем ее предшественница РСФСР. В настоящее время субъектами Российской Федерации являются не только бывшие или настоящие автономии, но и области, края, города федерального значения. Таким образом, в настоящее время не часть, как это было прежде, а вся территория Российской Федерации складывается из территорий ее субъектов.

Однако несмотря на изменение многих ее черт Российская Федерация была и осталась конституционно-правовой федерацией.

Как и любая другая федерация, Россия является не союзом государств, а единым государством. Поэтому находящиеся в ее составе государства не могут заключать с ней межгосударственные договоры на тех же основаниях, что и с зарубежными государствами. Другое дело – многосторонние и двусторонние соглашения между Российской Федерацией и ее субъектами о распределении полномочий между ними.

 

2.

           Одним из сложных вопросов федерации является вопрос о праве нации на самоопределение и выходе из состава федерации. Разумеется, вступление в федерацию должно быть делом добровольным. Но может ли на основе этого принципа осуществляться выход из ее состава? Анализ конституций существовавших федераций показывает, что выход из состава федерации нигде не закрепляется в конституции. Исключением был бывший СССР, в Конституции которого такое право было предоставлено. Однако это право было декларативным. Механизм его осуществления в Конституции не устанавливался, а Закон Союза ССР (1989 г.) о порядке выхода союзных республик из состава Союза ССР, по существу, свел это право на нет. Действительно, отношения между субъектами федерации являются очень тесными, имеет место кооперация хозяйственных связей, допускается перелив финансовых средств одного субъекта федерации другому путем предоставления ему субсидий, дотаций и т.п. Поэтому одностороннее волеизъявление субъекта федерации по вопросу о его выходе не может устроить всех других членов федерации, поскольку при этом возможно нарушение их интересов и причинение им ущерба. В этом процессе необходимо дополнить волеизъявление субъекта федерации, поставившего вопрос о выходе из нее, согласием или утверждением со стороны федерации в целом. Иными словами, принцип права наций на самоопределение не должен вести к нарушению целостности государства. На такой подход нацеливает и утверждение приоритета прав человека над правами наций, народов, переосмысление принципа права наций на самоопределение.         

         В п. 3 ст. 5 Конституции РФ говорится, что «Федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации». В современных условиях социальная цена за реализацию принципа права наций на самоопределение в федеративном государстве становится столь большой (разрыв хозяйственных связей, возникающие проблемы этнических меньшинств, конфликты, в том числе вооруженные, беженцы, нарушение прав человека, спад производства и т.п.), что сторонникам приоритета права нации над правами человека всегда необходимо задумываться, во что же могут обойтись народу, нации мифические идеалы и утопии сепаратизма, обособления, отделения, выхода из федерации, образования самостоятельного государства. Федеративное устройство Российской Федерации исходит из права народов на самоопределение. Данное право является одним из важнейших достижений современной демократии и относится к общепризнанным нормам международного права. Но, как и всякая юридическая норма, право на самоопределение может быть реализовано лишь при соблюдении определенных условий, закрепленных нормами международного права. Право на самоопределение оправданно, когда конкретный народ или народы подвергаются угнетению или дискриминации по национальному признаку, вследствие чего граждане не имеют возможности реализовывать свои права и пользоваться свободами, принадлежащими им в соответствии с общепризнанными нормами международного права, в том числе если нарушается право каждого гражданина участвовать в ведении государственных дел как непосредственно, так и через свободно выбранных представителей. Очевидно также, что реализация права на самоопределение не должна приводить к нарушению правовых норм, соблюдение которых предусмотрено международным правом. Все сказанное нисколько не ущемляет права народов на самоопределение. Оно признается и может быть реализовано в различных формах, например путем вхождения в состав другого государства, однако только при соблюдении условий, установленных в Декларации о принципах международного права. Как известно, многие народы, проживающие на территории Российской Федерации, самоопределились, иногда и по своей инициативе, но всегда с согласия и при поддержке государственных органов Российской Федерации. Реализация права народов на самоопределение в составе Российской Федерации помогла становлению как самоопределившихся народов, так и Российской Федерации как суверенного государства.

 

3.

В основу концепции конституционного строя Российской Федерации в ее действующей Конституции положены великие гуманистические идеи, исходящие из незыблемости и неотчуждаемости прав и свобод человека и гражданина. Гражданин не ставится под иго всевластного государства, государство же рассматривается как официальный представитель общества, правомочный решать только те вопросы, которые за ним закреплены Конституцией.

При этом следует сказать, что содержащиеся в Конституции Российской Федерации нормы, характеризующие ее как демократическое государство, на практике в полной мере не реализуются, а иногда и грубо нарушаются. Так, объявленный носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации, ее народ на деле все больше отстраняется от реальной власти. Ведь свободные выборы, являющиеся высшим непосредственным выражением власти народа, там, где они проводятся, не могут отражать его волю, поскольку в них обычно участвует незначительная часть избирателей. Фактически не реализуется в полной мере и принцип разделения властей. Сегодня это разделение характеризуется почти повсеместным господством исполнительной власти, а также президентской власти, стоящей над всеми другими властями. Не реализованы на практике в должном виде и нормы Конституции Российской Федерации о местном самоуправлении, которое там, где оно создано, в значительной мере формально. Все это говорит о том, что потребуется еще немало времени и усилий народа России для создания условий, в которых конституционные нормы, предусматривающие построение демократического государства, могут быть в полной мере реализованы.

Тем не менее хотя большинство этих идей не реализовано на практике, а развитие современной России подчас находится в вопиющем противоречии с ними, сам факт закрепления этих идей в действующей Конституции Российской Федерации играет важную положительную роль, поскольку указывает тот путь, идя по которому Россия может стать подлинно конституционным государством.

 

4.

          Перечислим наиболее важные законодательные документы:

–      Подписанный 31 марта 1992 г. подавляющим большинством субъектов РФ Федеративный договор

–      Приняты новые Гражданский, Арбитражный, Уголовный, Уголовно-процессуальный и др. кодексы.

–      Проводится судебная реформа.

–      Идет процесс реформирования образования, страховой, пенсионной системы, в результате чего принимаются соответствующие законодательные акты.

В Российской Федерации в настоящий период проводится важная государственная реформа. После судебной и федеральной реформ, которые пока полностью не завершены, настала пора приступить к реорганизации государственного управления и прежде всего исполнительной власти. К концу 90-х гг. прошлого века окончательно созрела мысль о необходимости проведения реформ в России, и прежде всего реформы административной. Возвращение к проблеме административной реформы по итогам прошедшего десятилетия является доказательством того, что без должной организации государственных дел порядка в обществе не будет. Мировая общественность отмечает, что состояние государственного управления в современной России является основной причиной падения ее рейтингов по всем параметрам развития. Не отсутствие инвестиций, не недостаток средств тормозит ее ход. Самым слабым звеном является система управления. В Указе Президента РФ от 23 июля 2003 г. №824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах» выделен комплекс целей, которыми должна руководствоваться в своей работе Комиссия по административной реформе Правительства РФ, созданная во исполнение этого указа. Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. №314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» стал также весьма значимым этапом проводимой в нашей стране административной реформы. Кардинально изменена система и структура федеральных органов исполнительной власти, в связи с чем «упразднены» одни федеральные органы исполнительной власти и «образованы» другие, «преобразованы» третьи, «придан статус службы» четвертым. «Передаются функции» от одних органов к другим, проводятся ликвидационные процедуры. Простота и эффективность работы государственных органов; совершенствование отношений между ними и хозяйствующими субъектами; демократизация управления, его открытость и доступность для граждан. Достижение этих целей требует новых соотношений, с одной стороны, между централизацией, децентрализацией и деконцентрацией, с другой – между формами и методами правового регулирования разных сфер общественной жизни.

Административная реформа выступает важнейшим средством достижения стратегических целей: увеличение валового внутреннего продукта в два раза; преодоление бедности; модернизация Вооруженных Сил. В этой связи необходимы глубокий анализ и уточнение существующих подходов, методов и средств реализации поставленных целей. Не менее важно последовательно и активно наращивать усилия по достижению стратегических задач, не подменять их текущими делами, не заводить в бюрократические тупики.