Вступи в группу https://vk.com/pravostudentshop
«Решаю задачи по праву на studentshop.ru»
Опыт решения задач по юриспруденции более 20 лет!
Магазин контрольных, курсовых и дипломных работ |
Вступи в группу https://vk.com/pravostudentshop
«Решаю задачи по праву на studentshop.ru»
Опыт решения задач по юриспруденции более 20 лет!
Глава 1. Понятие формы государства
Для характеристики территориальной организации государства в связи с осуществлением государственной власти, ее связей с территориальной группировкой населения употребляется термин “государственное устройство”. Он относился к унитарному государству, федерации, автономии и административно-территориальному делению страны (субъектов федерации в федеративном государстве). В странах тоталитарного социализма употреблялась также более узкая формулировка “национально-государственное устройство” применявшаяся только к федерации и автономии, поскольку считалось, что федерация и автономные образования должны создаваться только по территориальному признаку.
Понятию “государственное устройство” придавалось однако излишне широкое содержание в обыденной речи, в политической литературе: нередко имелся в виду государственный строй. В целом, а иногда включались и некоторые важнейшие элементы общественного строя (например, партии). Поэтому в последние годы этот термин стремятся заменить формулировкой “политико-территориальное” или “территориально-политическое устройство” государства. По традиции сохраняется и термин “государственное устройство”, но в теории государства и права при его употреблении имеется в виду только устройство территории государства, соотношение государства как целого с его основными частями.
В зарубежных конституциях, в юридических работах обычно используются понятия: “организация государства” (Бразилия), “структура государства” (Эфиопия, Перу). При этом под одинаковыми заголовками часто размещен неоднозначный материал: в конституции Эфиопии 1994 г. речь идет о форме правления, федерации, штатах, столице государства, в конституции Перу 1993 г. – о законодательной и исполнительной власти, избирательной системе, регионах и муниципиях.
В новейшей отечественной литературе предложен также термин “территориальная организация публичной власти”.1 Его положительной стороной является интегрирующий характер, но его употребление ведет к смещению разных видов публичной власти: государственной и власти территориального коллектива (местного самоуправления).
Таким образом, форма государственного устройства – это национальное и административно-территориальное строение государства, которое раскрывает характер взаимоотношений между его составными частями, между центральными и местными органами государственной власти.2 Другими словами – это организация государственной (а не иной) власти по территориальному признаку. Такое понятие характеризует соотношение государства как целого с его составными территориальными частями. Имея в своей основе властный характер, эта организация является политической. Даже выполняя задачи экономического районирования (например, при административно-территориальном делении), учитывая исторические, этнические факторы, традиции и др., такое устройство в конечном счете имеет в виду политические цели. Этим оно отличается от определенных географических понятий (например, Сибирь), экономических зон (например, соглашение областей Поволжья по экономическим вопросам), регионов и региональных объединений (например, Преображение Урала или Сибирское соглашение).
Политико-территориальное устройство – это организация территории, а, например, не власти самой по себе (разделение властей, единство власти и т.д.). Поэтому в данном случае речь идет не о размежевании компетенции тех или иных органов, а о предметах ведения, полномочиях определенных территориальных единиц (субъектов федерации, автономных образований и др.).
Политико-территориальное устройство включает собственно политико-территориальное деление (субъекты федерации, политическая автономия и др., обладающие элементами государственности) и административно-территориальное устройство, тоже в конечном счете
имеющее политическое значение.
Государственное устройство следует отличать от состава государственной территории (в понятие территории государства входит не только суша, воды и воздушный столб над ними, но и подвижная территория, например, военные корабли). Многие конституции, характеризуя состав государственной территории, называют ее составные части (например, в Филиппинах – архипелаг, острова, недра и др., на Кубе – прилегающие острова и рифы, в Намибии – некоторые бухты и порты, в конституции Китая говорится, что Тайвань – часть территории КНР и т.д.) Эти части далеко не всегда представляют собой особые политико-территориальные или административно-территориальные образования, а зачастую являются лишь географическими или экономико-географическими единицами.
Необходимость определенным образом построить территориальную организацию государства вытекает из того обстоятельства, что любое государство расположено на ограниченной территории, там же проживают граждане (подданные) этого государства. Для выполнения своего социального назначения – организации экономической жизни, защиты граждан, создания страховых запасов и т.п. – государство ведет разнообразную деятельность. Например, финансовую (взимает и распределяет налоги, сборы, пошлины и т.п.), экономическую (регулирует в той или иной степени распределительные, рыночные, производственные отношения), военную (осуществляет организацию военной службы) и т.д. Но вести всю эту деятельность из одного центра при значительной численности населения и больших размерах государства становится объективно невозможным.
После определенного порога численности граждан и размеров территории возникает необходимость разделить территорию на округа, штаты, земли, области, края, кантоны, районы, губернии, уезды и т.д., а также создать на этих территориальных образованиях местные (территориальные) органы власти. Возникает потребность распределить полномочия между центральными и местными органами власти и управления.
Как, например, шла территориальная структуризация США? При освоении Запада в XVIII веке стали действовать следующие нормы. Когда на землях Запада население достигало определенных размеров (5 тысяч свободного мужского населения дееспособного возраста), соответствующая территория должна была созвать “генеральную ассамблею”, чтобы помогать назначенному губернатору управлять делами. А когда население достигало численности 60 тысяч свободных лиц, Конгресс должен был принять территорию в качестве нового штата на равных правах с прежними штатами во всех мыслимых отношениях. Количество штатов постепенно выросло до 50. Почти во всех случаях новый штат проходил через этап территориального управления. Укрепив федерацию, североамериканские колонии не только бросили вызов богатой и промышленно развитой Европе, но и радикально изменили вектор общественного развития. За короткий период на основе мелких и разрозненных государственных образований сложился единый союз, в котором, как подметил А. Токвиль, “республиканский дух, нравы и обычаи свободного народа, зародившись и родившись в отдельных штатах, впоследствии легко распространились по всей стране. Общественное сознание Союза есть не что иное, как отражение в сжатом виде провинциального патриотизма. Привязанность каждого гражданина Соединенных Штатов к жизни своей маленькой республики превращается в любовь к общему для всех отечеству”.1
Кроме того, население того или иного государства может быть многонациональным. Какая народность, нация может иметь свои традиции, исторический опыт государственности, культурные языковые и иные духовные потребности. Следовательно, приходится учитывать при устройстве государства и этот многонациональный аспект населения.
Наконец, субъективные и даже случайные факторы – заимствования, политико-правовые подражания, колониальное воздействие, политические интересы и многое другое тоже влияют на территориальную организацию государства.
Территориальное устройство также уходит своими корнями в глубокую древность. Уже древние восточные деспотии – империи – делились на провинции, города, сатрапии, завоеванные территории и т.д. Имели эти территориальные образования и свои органы власти и управления.
Так оно, собственно, и должно было быть при переходе человечества в IV – III тыс. до н.э. к государственной форме организации общества. Ведь именно возникновение первоначально городов-государств, а потом их различных форм привело к замене кровнородственных связей, которые были характерны для первобытного общества, территориальной организацией общества. Но эта территориальная организация объективно повлекла за собой членение государств на более мелкие образования, появление сложной структуры органов государства.
Разумеется, государство – это не сумма его территориальных образований, но без этой структуры государство функционировать не может.
Таким образом, форма государственного устройства показывает:
■ из каких частей состоит внутренняя структура государства;
■ какое правовое положение этих частей и каковы взаимоотношения их органов;
■ как строятся отношения между центральными и местными государственными органами;
■ в какой государственной форме выражаются интересы каждой нации, проживающей на территории данного государства.
Глава 2. Формы государственного устройства: их виды, признаки
По форме государственного устройства все государства можно подразделить на три основные группы: унитарные, федеративные и конфедеративные.
Термин “унитарное государство” происходит от латинского слова “unitas”, что значит один, единственный.1 Унитарное государство – это единое государство, неразделенное на более мелкие государственные образования, а состоящее, как правило, из административно-территориальных единиц (губерний, областей, провинций и т.д.). Лишь некоторые очень мелкие государства, преимущественно в Океании, Карибском бассейне, не делятся на административно-территориальные единицы (Науру в Океании, Бахрейн в Азии, Мальта в Средиземном море, Аруба в Карибском бассейне и др.). Как правило, все это мелкие острова. Унитарное государство, как правило, – более централизованная форма территориально-политического устройства по сравнению с федерацией, где государственной властью обладают нее субъекты. На практике, однако, бывают и децентрализованные унитарные государства (например, Великобритания), и высокоцентрализованные федерации (Пакистан).
Унитарные государства бывают простыми и сложными. Простое унитарное государство состоит только из административно-территориальных единиц (Польша, Таиланд, Алжир, Колумбия, Вануату и др.), сложное имеет в своем составе одно или несколько автономных образований (Дания, Китай, Никарагуа и др.).
Административно-территориальное деление (в унитарном государстве – это деление государства, в федеративном – деление субъектов федерации) включает разное число ступеней, звеньев. Обычно это области, провинции, губернаторства (единицы областного звена), на которые непосредственно делится территория унитарного государства; районы,
уезды, округа (районное звено), из которых состоят единицы областного звена; общины, сельские административные округа, муниципальные округа, на которые делятся единицы районного звена. Во многих странах таких ступеней три, в некоторых существует двухзвенное административно-территориальное деление (Болгария и др.), в отдельных – четырехзвенное (Франция и др.). В субъектах федерации число звеньев обычно не превышает двух, но бывает и больше (Германия, Индия). Существуют унитарные государства, в разных частях которых административно-территориальное деление неодинаково (Англия, Шотландия и Уэльс в Великобритании).
Административно-территориальные единицы могут совпадать, а могут не совпадать с так называемыми территориальными коллективами – их населением, если оно вправе избирать свои представительные органы местного самоуправления. В одном и том же государстве некоторые звенья административно-территориального деления могут иметь статус территориального коллектива (районы в Германии), а другие – нет (округа в той же Германии, состоящие из районов).
В связи с этим во многих зарубежных странах принято доктринальное (в научных работах, а не в законе) деление административно-территориальных единиц на естественные и искусственные. Считается, что первые сложились естественным путем сначала как исторические небольшие поселения людей, совместно занятых трудом и досугом (города, общины), многие из них затем выросли в многомиллионные населенные пункты, но продолжают иметь ранг общин (коммун, муниципальных образований). Искусственные единицы, напротив, представляют собой результат административной деятельности государства, которое “сверху” провело районирование территории. В “естественных” единицах в условиях демократических режимов по традиции всегда создаются выборные органы общественного самоуправления (советы, комитеты, муниципалитеты), имеются выборные должностные лица (мэры, бургомистры и др.). Считается, что такие органы возникли с незапамятных времен, когда племена осели на одном месте и выбрали для решения “общих дел” людей искусных в военном деле, отличающихся мудростью и т.д. В искусственных единицах выборные коллегиальные органы и должностные лица могут быть (если такие единицы получают статус территориальных коллективов), а могут и не быть: управление может осуществляться должностными лицами (чиновниками) общей компетенции (губернаторами, префектами и т.д.), назначенными центром – президентом, правительством, премьер-министром, министром внутренних дел (реже – вышестоящими чиновниками). Во многих случаях в искусственных административно-территориальных единицах могут быть и избранные советы, и назначенные должностные лица общей компетенции, полномочия между которыми разделены (назначенные должностные лица, в частности, всегда осуществляют административный контроль за законностью деятельности органов местного самоуправления). В некоторых странах все административно-территориальные единицы являются по своему статусу территориальными коллективами (США, Великобритания, Австралия и др.). В России самые разные единицы имеют статус муниципальных образований.
Унитарное государство может быть централизованным, децентрализованным и относительно децентрализованным (полуцентрализованным, полудецентрализованным). В централизованном унитарном государстве существует вертикальная система назначенных органов управления сверху донизу. В настоящее время такая система создается только в условиях военных режимов, ибо в нормальных условиях, по крайней мере в городах, общинах, имеются выборные советы или созываются собрания граждан (в селах). Правда, иногда выборные должностные лица (в Индонезии даже старосты кварталов в городах) утверждаются (или не утверждаются) вышестоящими чиновниками (Индонезия, Таиланд), а в городах могут быть назначенные должностные лица (в Индии они назначаются правительствами штатов).
Децентрализованным является унитарное государство, если во всех звеньях административно-территориального деления имеются только избираемые органы местного самоуправления и нет назначенных из центра чиновников общей компетенции, призванных осуществлять административный контроль за деятельностью выборных органов (Великобритания, Япония и др.). При данной форме унитарного государства особенно отчетливо видны различия между государственной властью и местным самоуправлением. Такая же система существует в субъектах многих федераций (CШA, Австралия, Канада и др.). Она принята и в России.
В некоторых странах государство является относительно децентрализованным. В этих условиях в некоторых административно-территориальных единицах, даже признаваемых территориальными коллективами, существуют выборные органы самоуправления и назначенные чиновники общей компетенции, осуществляющие административный контроль. В других “искусственных” единицах могут быть только назначенные чиновники, а в общинах – только выборные. Такая система существует во Франции, Сенегале, многих странах Латинской Америки.1
Устройство унитарных государств, имеющих в своем составе автономии (сложных унитарных государств), может быть различным в зависимости от числа автономных образований и формы автономий. В единичных странах автономные образования имеют в своем составе некоторые субъекты федерации (например, штат Ассам в Индии). “В Монголии, например, автономным государственным образованием является Баян-Улэгэйский аймак, на территории которого в основном проживают лица казахской национальности. В Судане согласно закону о самоуправлении Южных провинций 1972 года автономное право предоставлено Южному региону. Там создан выборный региональный народный совет, который формирует исполнительный орган – Высший исполнительный совет. Самостоятельные автономные образования имеются в составе Азербайджана, Таджикистана, Грузии и других унитарных государств”.2 В России существует уникальная
ситуация, не встречающаяся в других государствах мира. В России есть автономная область и автономные округа, но это только названия. По Конституции все они являются субъектами федерации, причем в соответствии со ст. 5 Конституции равноправными субъектами.1 Однако большинство автономных округов (9 из 10 существующих) входят в состав других, более крупных субъектов Федерации – областей и краев. Такая ситуация порождает много сложностей. В республиках – субъектах Российской Федерации, являющихся согласно Конституции государствами, нет автономных образований или других субъектов Федерации, входящих в состав республик.
“Унитаризм по сравнению с феодальным дроблением на уделы, княжества, иной партикуляризм – явление, безусловно, прогрессивное, способствует становлению единого рынка, развитию буржуазных экономических отношений. Однако с развитием капитализма, научно-технического прогресса, появлением глобальных экологических проблем и другими факторами начинаются интеграционные процессы, которые приводят к созданию сложных государств и их образований: федераций, конфедераций, содружеств и т.д.”2 Форма унитарного государства дает возможность более полной концентрации ресурсов в руках центра, она может способствовать ускорению экономического и культурного развития страны, складыванию единой нации, воспитанию гражданственности. Именно в этих целях в ряде развивающихся стран федеративные государства были преобразованы в унитарные (Индонезия, Ливия, Камерун и т.д.). Унитарная форма удобна для управленческих бюрократических структур, ее предпочитают авторитарные режимы. Если государство небольшое по размерам и в нем нет компактно проживающих групп населения с какими-то особенностями (этническими, бытовыми и нет территорий, отличающихся своей спецификой (в том числе географическими условиями), то форма простого унитарного государства применяется и при демократических режимах, в ином случае создается сложное унитарное государство с автономией. С другой стороны, унитаризм, игнорирующий коллективные права этнических групп, особенности отдельных регионов, до предела унифицирующий территориальную организацию государства, ограничивающий местное самоуправление – антидемократическое явление.
Федеративное государство (от лат. foederatio - союз, объединение) – это такая форма государственного устройства, при которой несколько государств или государственных образований, юридически обладающих определенной политической самостоятельностью, образуют одно союзное государство.1
Федеративная форма государственного устройства является еще более многоликой, чем унитарная. Каждая федерация обладает уникальными, специфическими особенностями. И все же можно при этом выделить черты, характеризующие все федеративные государства.
Так, в отличие от унитарного государства федеративное в политико-административном отношении не представляет собой единого целого. Оно состоит из территорий субъектов федерации и является союзным государством. Государственные образования, входящие в состав федеративного государства, могут не являться государствами в собственном смысле слова, поскольку они не обладают полным суверенитетом, т.е. самостоятельностью и независимостью по всем вопросам внутренней и внешней политической жизни. Степень суверенности может быть разной. Однако выделяется круг вопросов, которые не могут быть решены без участия центральной власти. Но, во всяком случае, субъекты федерации наряду с хозяйственной и социально-культурной самостоятельностью приобретают и определенную политическую самостоятельность и это их отличает от административно-территориальных образований унитарного государства.
В федерации существует два уровня государственного аппарата: федеральный, союзный и республиканский (уровень штата, кантона, земли и т.д.). На высшем уровне федеративный характер государства выражается в создании двухпалатного союзного парламента, одна из
палат которого отражает интересы субъектов федерации (верхняя). Так, например, верхняя плата бельгийского парламента – Сената “состоит из 71 сенатора. 40 из них избираются населением, 21 от сообществ из числа депутатов их Советов, 10 – кооптируются самими сенаторами”.1 При ее формировании используется принцип равного представительства вне зависимости от численности населения. Другая палата формируется для выражения интересов всего населения государства, всех его регионов. В федерации может также существовать государственный аппарат и на местном уровне.
Одним из формальных признаков федерации является наличие двойного гражданства. Каждый гражданин считается гражданином федерации и гражданином соответствующего государственного образования. И это закрепляется конституциями государств. Это означает, что объем прав и свобод у каждого гражданина, независимо от того, на территории какого субъекта федерации он проживает, один и тот же.
В федеративном государстве функционирует правовая система, построенная на принципе централизации, единства. Но субъекты федерации могут создавать и свою правовую систему. Чаще всего, хотя и не всегда, им предоставляется право принятия собственной конституции. Однако всегда при этом устанавливается принцип субординации, иерархии законов, согласно которому конституции субъектов федерации должны полностью соответствовать союзной конституции и ей не противоречить, а республиканские законы не должны противоречить федеральным законам. Этот принцип должен соблюдаться и тогда, когда в отдельных государственных образованиях сохраняются конституции, принятые ими до вступления в федерацию. Они должны приводиться в соответствие с союзной конституцией. Это же правило касается и всех других нормативных актов, прежде всего законов. Принцип верховенства общефедерального закона над законами субъектов федерации является всеобщим и необходимым для всех видов федераций.
Таким образом, в пределах федерации действуют федеральные (общесоюзные, общереспубликанские, общеземельные и т.п.) законы, а также соответствующие им законы субъектов федерации. действие последних, как правило, распространяется лишь на территорию соответствующего субъекта. Кроме того, федеральные законодательные органы могут принимать законы специально для определенных членов федерации и устанавливать им особый правовой статус.
Субъект федерации обладает правом иметь собственную судебную систему. Конституция определяет порядок организации, процедуры и предмет деятельности судебных и других правоохранительных органов, устанавливая как бы образец для построения судебной системы в субъектах федерации. Высшая судебная инстанция федерации, как правило, не рассматривает жалобы на решения судов субъектов федерации или рассматривает, но в крайне ограниченных и специально установленных случаях.
В федерации используется двухканальная система налогов: федеральные и налоги субъекта федерации. Как правило, собранные налоги поступают в общефедеральную казну и затем уже часть их (посредством бюджета) передается для использования субъектам федерации. Иной порядок может существенно подрывать федеративную природу государства, угрожать его целостности. При этом, разумеется, собственные доходы государственных образований (республик) крайне ограничены и субъекты федерации нуждаются в получении субсидий и дотаций от союзного государства. Финансовая зависимость является одним из важных дополнении к тому конституционному механизму, с помощью которого центральная власть подчиняет и контролирует субъекты федерации.
Главным вопросом любой федерации является разграничение компетенции между союзом и субъектами федерации. От решения этого вопроса зависит юридическое положение государственных образований и характер тех отношений, которые складываются между федерацией и ее членами. “Там, где федеративное государство изначально выступает как целостная, динамичная, многофункциональная система, строго следующая принципам иерархичности и согласованности в деятельности всех составляющих ее частей (субъекты, федерации могут иметь не столько прав, сколько могут взять, а столько, сколько необходимо для устойчивого функционирования системы), федерализм становится фактором, мобилизующим объединенные усилия регионов для решения задач экономического и социального развития, обеспечивая политическую стабильность и национальное согласие. Та, где это не произошло, возобладали деструктивные тенденции, приведшие к распаду и гибели федеративной системы”.1
Как правило, эти отношения в самом основном определяются конституцией федерации или федеративными договорами. Поэтому в федерации реализуется либо конституционный, либо договорно-конституционный принцип.
Практика федеративных государств показывает, что вопрос полномочий федеральных и местных органов решается на основе трех принципов. Принцип исключительной компетенции федерации, т.е. определения предметов ведения, по которым только она может принимать решения, издавать нормативные акты. Все остальные вопросы, не вошедшие в предмёт ведения федерации, представляют собой предмет ведения (компетенции) субъектов федерации.
Принцип совместной компетенции, т.е. установления одного и того же перечня предметов ведения как федерации, так и субъектов федерации. При совместной компетенции федеральные органы государственной власти по согласованию с органами власти субъектов федерации решают те вопросы, которые входят в предмет их ведения. Инициатива может исходить как от федеральных органов, так и от субъектов федерации. Процедура совместной компетенции может иметь разные формы, которые, как правило, устанавливаются в конституции и иных законах. Например, “Федеральный Конституционный Закон Австрийской Республики (ст. 15, п. 1) гласит, что если какой-либо вопрос Федеральной Конституцией не отнесен к ведению федерации, то он относится к ведению земель”.2
Принцип трех сфер полномочий предполагает установление федеральных полномочий, штатных, республиканских, земельных, кантональных и иных местных полномочий, а также полномочий, отнесенных к совместной компетенции субъекта федерации и самой федерации.
Следует обратить внимание, что в практике некоторых федеративных государств (например, России) появился и такой способ распределения компетенции между союзным государством и входящими в него субъектами федерации, как взаимное делегирование полномочий.
Это делегирование как бы снимает вопрос о жесткой подчиненности субъекта федерации центру, свидетельствует о добровольности распределения компетенции. Формула о делегировании полномочий сопровождается появлением в практике федерализма понятия и статуса ассоциированного члена, т.е. субъекта федерации, отличающегося по своему статусу от других субъектов федерации прежде всего большой самостоятельностью, добровольной делегированностью полномочий, а не их централизованным распределением.
Вместе с тем иногда статус ассоциированного члена федерации используется и для юридического прикрытия намерения субъекта федерации выйти из состава федерации.
В связи с этим появились понятия об асимметричной федерации – разные политико-правовые отношения между федерацией в целом и ее отдельными субъектами, “жесткой” или “мягкой” федерации. Иными словами, современная практика федерализма, обогащенная разным опытом самоопределения народов после распада СССР, дала новые формы федеративной государственности.
Но для функционирования федерации в ее новых формах должно быть осуществлено четкое распределение полномочий между федерацией и ее субъектами, установление и закрепление компетенции в договорных основах федерации. Иначе под угрозой оказывается целостность и единство государства.
Одним из сложных вопросов федерации является вопрос о праве нации на самоопределение и выходе из состава федерации. Разумеется, вступление в федерацию должно быть делом добровольным. Но может ли на основе этого принципа осуществляться выход из ее состава? Анализ конституций существовавших федераций показывает, что выход из состава федерации нигде не закрепляется в конституции. Исключением был бывший СССР, в Конституции которого такое право было предоставлено. Однако это право было декларативным. Механизм его осуществления в Конституции не устанавливался, а Закон Союза ССР (1989 г.) о порядке выхода союзных республик из состава Союза ССР, по существу, свел это право на нет. Действительно, отношения между субъектами федерации являются очень тесными, имеет место кооперация хозяйственных связей, допускается перелив финансовых средств одного субъекта федерации другому путем предоставления ему субсидий, дотаций и т.п. Поэтому одностороннее волеизъявление субъекта федерации по вопросу о его выходе не может устроить всех других членов федерации, поскольку при этом возможно нарушение их интересов и причинение им ущерба. В этом процессе необходимо дополнить волеизъявление субъекта федерации, поставившего вопрос о выходе из нее, согласием или утверждением со стороны федерации в целом. Иными словами, принцип права наций на самоопределение не должен вести к нарушению целостности государства. На такой подход нацеливает и утверждение приоритета прав человека над правами наций, народов, переосмысление принципа права наций на самоопределение. Как справедливо подчеркивал в своей статье директор Центра по изучению федерализма Темплского университета Д. Дж. Элейзер: “наиболее опасным для федерализма является, скорее всего, этнический национализм”.1
В современных условиях социальная цена за реализацию принципа права наций на самоопределение в федеративном государстве становится столь большой (разрыв хозяйственных связей, возникающие проблемы этнических меньшинств, конфликты, в том числе вооруженные, беженцы, нарушение прав человека, спад производства и т.п.), что сторонникам приоритета права нации над правами человека всегда необходимо задумываться, во что же могут обойтись народу, нации мифические идеалы и утопии сепаратизма, обособления, отделения, выхода из федерации, образования самостоятельного государства.
Федерации делятся на два вида: национально-государственные и административно-территориальные.
В основе национально-государственной федерации лежат национальные факторы, и поэтому она имеет место в многонациональном государстве. Для такой федерации характерными являются республики, входящие федерацию, автономные формы государственности и т.д., могут иметь место и культурные автономии.
В основу административно-территориальной федерации, как правило положены экономические, географические, транспортные и иные территориальные факторы. Большую роль играют исторические традиции, языковые, иные культурные факторы.
Форма государственного устройства государства зависит и от того, с какими государствами оно вступает в связи, на какой основе они складываются а также от того, какого рода связи оно поддерживает с другими государствами. Ведь, вступая в отношения с субъектами международной жизни для решения каких-то вопросов, государство может зачастую поступиться и частью своего суверенитета, самостоятельности, даже независимости, ради достижения общих и великих целей.
Конфедерация – это временный юридический союз суверенных государств, созданный для обеспечения их общих интересов. При конфедеративном устройстве государства (члены конфедерации) сохраняют свои суверенные права как во внутренних, так и во внешних делах.1
В отличие от федеративного государственного устройства конфедерации характеризуется следующими чертами:
Во-первых, конфедерация не имеем своих общих законодательных, исполнительных и судебных органов, характерных для федерации. Конфедеративные органы, состоящие из представителей суверенных государств, решают проблемы экономического, оборонного сотрудничества (ради чего и создается конфедеративное государство).
Во-вторых, конфедеративное устройство не имеем единой армии, единой системы налогов и единого государственного бюджета. Однако эти вопросы могут координироваться по согласно членов конфедерации. Например, могут выделяться средства из общеконфедерального бюджета на укрепление обороноспособности отдельных стран, входящих в конфедерацию, или оказание им необходимой экономической помощи.
В-третьих, конфедерация сохраняем гражданство тех государств, которые находятся во временном союзе, хотя режим перемещения граждан одного государства на территорию другого государства значительно упрощен (без виз и других формальностей).
В-четвертых, конфедеративные государственные органы могут договориться о единой денежной системе, единых таможенных правилах, а также единой межгосударственной кредитной политике на период существования данного государственного образования. Возможно функционирование и конфедеральных внешнеполитических, оборонных и других органов, которые занимаются координированием общих интересов объединенных государств в межгосударственных отношениях с мировым сообществом.
В-пятых, конфедеративные государства недолговечны. Они или распадаются по достижении общих целей, или превращаются в федерации. История знает и те, и другие примеры: Германский союз (1815–1867 гг.), Швейцарский союз (1815–1848 гг.), Австро-Венгрия (1867–1918 гг.); и – классический пример – Соединенные Штаты Америки. Из конфедерации, которая была законодательно утверждена в 1781 году (Статьями конфедерации), в 1787 году образовалась федерация, закрепленная Конституцией США, действующей по настоящее время и по которой “в каждом штате будут пользоваться полным доверием и признанием публичные акты, официальные документы и судебные решения всякого другого штата”.1
Таким образом, конфедеративное государственное устройство может служить основой для образования суверенных унитарных или федеративных государств.
Помимо названных трех основных форм государственного устройства, в истории имели место и некоторые другие специфические формы - протектораты, унии, империи, региональные государства и др. Так, империи - государственные образования, отличительными особенностями которых являются обширная территориальная основа, сильная централизованная власть, асимметричные отношения господства и подчинения между центром и периферией, разнородный этнический и культурный состав населения. Для империй характерна захватническая политика, угнетение и эксплуатация подчиненных и зависимых народов. Империи существовали в различные исторические эпохи, - достаточно назвать Римскую, Британскую или Российскую империи.
Протекторат - формальная опека слабого государства более сильным государством. Как правило, протекторат ведет к потере самостоятельности слабого государства, может сопровождаться оккупацией его территории или оккупация предшествует протекторату. Так Великобритания оккупировала Египет в 1882 году, а в 1914 году установила над ним протекторат. Иногда протекторат является переходной формой к полному присоединению зависимого государства.
Уния представляет собой тесный союз, объединение нескольких государств. Это объединение может происходить в форме персональной унии – объединения двух монархических государств под властью одного монарха; при этом каждое государство сохраняет свои властно-управленческие структуры. Реальная уния предусматривает не только общего главу, но и объединение важнейших органов власти и управления, позволяющее проводить единую внешнюю политику двух государств. В истории существовали Кальмарская (1397 г.) и Утрехтская (1579 г.) унии, уния протестантских князей в Европе (1608 г.). Известны исторические примеры личной унии, обусловленной династическими связями или приглашением на новый престол короля, императора из другой страны при сохранении им прежнего государственного статуса.
Региональное государство – специфическая форма государственного устройства, возникшая после Второй мировой войны на основе децентрализации унитарного государства. В настоящее время такая форма существует в четырех странах: Италии, Испании, Шри-Ланке и в ЮАР после принятия Конституции 1996 г. Региональное государство не определяется конституцией как федерация, по традиции оно считается унитарным государством, но на деле имеет некоторые черты федерации. Его нередко рассматривают как специфическую форму от унитаризма к федерализму.
Глава 3. Российское государство как федерация, принципы ее построения
Прежде чем говорить о современном федеративном развитии нашего государства необходимо обратиться к опыту дореволюционной России. Российская империя была достаточно сложным и гибким организмом. Она имела унитарное административно-территориальное устройство, которое знало деление на губернии, уезды, и лишь для некоторых регионов (например, Финляндия, Польша, Бухара) были сделаны исключения - сохранились особенности в управлении этими регионами. Такое унитарное территориальное строение обеспечивало централизованное государственное управление, защиту населения, особенно на окраинах государства, от произвола местных властей, соответствовало сохранению государства как единого целого на огромных просторах. Разумеется, имперский опыт унитарной российской государственности не следует апологизировать, и даже совсем наоборот: на протяжении XVI-XX вв. в Российской империи четко просматривалась тенденция к централизации и унификации, российская государственность знала и “черты оседлости”, и ограничение “для иудейского исповедания” при приеме в некоторые высшие учебные заведения, постепенно отбирались права у автономий и территорий, имевших особый статус, инородцы не допускались в Государственную Думу, проводилась насильственная русификация, росли всякого рода черносотенные, шовинистические, антисемитские организации. Тем не менее, в отличии от других империй в России ни один, даже самый малочисленный народ не исчез с лица земли как этнос. Внутри России многие из них постепенно созревали до идеи собственной государственности, превращались в нации. Происходило объединение ранее изолированных, слабо связанных с мировым хозяйством областей во всероссийский рынок, хозяйственное и культурное сближение народов в едином государстве.1
После Гражданской войны в России в 1922 г. состоялось восстановление единого государства, получившего название СССР. Советский Союз формально стал федеративным государством с элементами конфедерации (право выхода из СССР). На самом же деле это было унитарное государство, жестко контролировавшееся Коммунистической партией и скреплявшееся ею в единое целое. Управление республиками фактически осуществлялось из центра путем установившегося обычая направлять в состав руководства республики представителя центра, как правило, русской национальности, что вызывало противодействие у местных политических элит. Иллюзия “единого советского народа” скрывала фактическое проявление шовинистических и националистических тенденций, которые вели к центростремительным, сепаратистским движениям в республиках и т.д. Многие национальные конфликты подавлялись насильственными, подчас геноцидными методами, репрессии направлялись против целых народов, в некоторых регионах протекали процессы русификации, что ставило немногочисленные народы на грань исчезновения. С другой стороны, установки на приоритетное экономическое, политическое, культурное развитие национальных окраин вело к умалению интересов русского этноса, приводило к резкому ухудшению природных условий его существования, вело к экономическому и духовному упадку. Словом, под демагогическим прикрытием лозунгов об интернационализме, дружбе народов в определенные периоды российская государственность получила в форме Советского Союза своеобразный инвариант Российской империи, отличающийся еще более насильственными, свирепыми способами попыток решить национальный вопрос.
Однако, исторический опыт свидетельствует, что когда возникает неадекватность системы управления реальным потребностям общественного развития, или когда субъективная деятельность противоречит их потребностям, в управлении теми или иными общественными отношениями, в том числе федеративными, открывается простор для авторитаризма и субъективизма.
В связи с распадом СССР перед российским государством возникли новые, ранее неизвестные проблемы, например, защита прав соотечественников, проживающих за пределами России, в бывших союзных республиках (около 25 млн. русскоязычных1). В некоторых из вновь образовавшихся государств наблюдаются проявления бытового национализма. Нередко национальная идея эксплуатируется таким образом, что неудовлетворенность условиями жизни находит выход в национальной нетерпимости и даже острых межнациональных конфликтах. Становление федеративных отношений в России идет чрезвычайно сложно, волнообразно, путем приливов и отливов. В связи с чеченским кризисом растет опасность “югославизация” конфликта, т.е. перенос его на всю территорию Российской Федерации и даже на все постсоветское пространство, где проживает значительное число русскоязычного населения и развязывания всеобщей гражданской войны. С началом чеченского кризиса русские становятся заложниками не только в Чечне, но и в государствах Содружества. Сегодня очевидно, что чеченский кризис породил массовый всплеск великорусского шовинизма и местного национализма и сепаратизма. Снова на площадях столиц северокавказских республик собираются митинги. Снова потянулись добровольцы в Чечню. Не спокойно и в ряде стран СНГ и сопредельных государствах исламского мира. В эти сентябрьские дни 1999 г. на улицах Москвы совершаются террористические акты и гибнут десятки мирных жителей. Этот печальный опыт еще раз выявил острую потребность в формировании структур гражданского общества - разветвленной системы институтов самоорганизации россиян (профсоюзов, обществ, ассоциаций и т.п.), вступающих в конструктивный диалог с государством, ограничивающих его диктат, контролирующих расходование средств налогоплательщиков и защищающих суверенитет и конституционные права граждан Российской Федерации. Этот опыт доказал, что федеративное устройство России является совершенно необходимым спутником демократии и рынка. Такая огромная страна не может быть демократическим
цивилизованным государством при унитарном государственном устройстве.
Политико-правовое управление должно опираться на знание реальных процессов, на системный подход, понимаемый как совокупность взаимосвязанных и взаимодействующих компонентов, образующих определенную целостность.
В управлении федеративными отношениями системность выступает как совокупность компонентов взаимодействия федеральных органов государственной власти, органов власти субъектов Федерации и местного самоуправления.
Главным определяющим признаком системы политико-правового управления федеративными отношениями является целостность.
В Конституции Российской Федерации подчеркивается: “Российская Федерация обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории (ст.4, п.3)... Федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти... (ст.5, п.3)”.1
Политико-правовыми основами обеспечивается такая система управления федеративными отношениями, части которой не только структурно отличаются друг от друга, но и взаимно обуславливают друг друга. Только внутренняя связь и взаимодействие компонентов сообщают им специфическую качественную определенность, которой они сами по себе, будучи изъяты из системы управления, не обладают. Зрелые федеративные отношения, о чем свидетельствует зарубежный опыт, отличаются именно характером управленческих внутренних взаимосвязей на основе права.
Таким образом, система управления есть не просто структурно-дифференцированная совокупность компонентов, она должна быть единым интегрированным ансамблем взаимосвязанных отношений.
Назовем те принципы федерализма, которые должны быть ориентиром системы управления федеративными отношениями:
■ рациональное сочетание интересов Федерации, ее субъектов и территорий местного самоуправления;
■ согласование приоритетов хозяйственной, финансовой, социальной, культурной, этнополитической и научно-технической политики, в основе которых лежат интересы федерализма, с адекватным механизмом инвестирования структурной перестройки;
■ подчинение интересам федерализма региональной бюджетно-налоговой политики, отношений собственности, использования земельных и других природных ресурсов;
■ обеспечение многообразия в самоуправлении народов и территорий, сохранение в соответствии с историческими особенностями смешанной формы федерализма: республик (государств), краев, областей, городов федерального значения, автономных областей, автономных округов.
После распада СССР перед Россией стояли сложные задачи – снять угрозу территориального распада государства, а затем создать новый механизм решения проблем федерализма и региональной политики. Позитивным в решении этих задач являлось то, что в течение 1991–1993 годов “парад суверенитетов” удалось направить в русло Федеративного Договора.
В Конституции Российской Федерации подчеркнута федеративная природа российского государства (ст. 1), закреплено верховенство законов Российской Федерации на всей территории страны (ст. 4). В ней по-новому выстроена система федеративных отношений, которая в Федеративном Договоре давалась в трех вариантах. Различая республики (как государства), края, области и автономии (как территориальные образования с функциями государства), исходя из учета их исторических и этнокультурных факторов, в ней однозначно подчеркнуто равноправие субъектов Федерации по отношению к федеральным органам власти (ст. 5), единство экономического (ст. 8) и правового (ст. 4 и ст. 15) пространств. В гл. 3 Конституции Российской Федерации решается целый ряд фундаментальных политико-правовых проблем федерализма, касающихся взаимоотношений центра и субъектов.
Проблема государственного суверенитета и ее влияние на характер управления федеративными отношениями в стране является очевидной. В зависимости от ее решения во многом будет определяться одномерный или многомерный характер федеративных отношений в государстве, степень их распространенности и применимости.
В Конституции четко зафиксировано: “Суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию. Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации. Российская Федерация обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории” (ст.4 Конституции РФ).1 В тоже время, в Конституции России, в отличие от Федеративного Договора, не упоминается о суверенитете российских республик. В конституциях же последних, напротив, как правило, содержатся положения о государственном суверенитете. Исключение пока составляют Степное Уложение Калмыкии и Конституция Республики Марий Эл, где понятие государственного суверенитета отсутствует. Так, конституции практически всех республик Северо-Кавказского региона начинаются с провозглашения их суверенными государствами.
Тенденция суверенизации стала распространяться даже на края и области, которые стремятся перерасти статус административно-территориальных единиц и приобретают такие элементы государственности, как право издавать законы, иметь уставы, символику, представительство в Федеральном Собрании Российской Федерации, право законодательной инициативы, внешнеэкономической деятельности и т.д.
Поэтому еще раз следует подчеркнуть, что в сохранении российского федерализма важным политико-правовым аспектом управления является закрепленный в Конституции Российской Федерации принцип верховенства федеральных правовых актов над законами субъектов Федерации. В случае отсутствия такого верховенства нельзя было бы говорить о
наличии в России полного суверенитета, а федерация превратилась бы в конфедерацию. Если в конституциях тех или иных республик и уставах краев и областей содержатся нормы, противоречащие принципам, закрепленным в Конституции Российской Федерации, то необходимо вырабатывать механизмы приведения таких правовых актов в соответствие с Конституцией России и принципами федеративного государства. Федеральные органы государственной власти и органы власти субъектов Российской Федерации находят такие механизмы.1
Некоторые ученые и политики считают норму о государственном суверенитете бывших автономий, а ныне республик в составе России не подлежащей сомнению, другие категорически отрицают допустимость государственного суверенитета республик в составе Российской Федерации. Действительно, трудно даже предположить, что каждый из 89 равноправных субъектов Федерации провозгласит верховенство своих законов над федеральными, право сецессии (как это было сделано в Конституции Республики Тува) и другие прерогативы государственного суверенитета. Признание неограниченного суверенитета субъектов привело бы к игнорированию суверенитета Российской Федерации как самостоятельного, независимого, целостного государства и могло бы кончиться развалом России на удельные княжества.
Но опасна и другая крайность: признание неограниченного суверенитета у большого государства и полное отрицание какого-либо суверенитета у его составных частей. Это прямой путь к реставрации унитарных отношений. Следует учитывать то, что суверенитет – понятие политико-правовое, отражающее самостоятельность и независимость государства в экономических, социальных и других сферах жизни. Поэтому, если есть государство (или государственность), то оно уже суверенно.
В международной практике нет понятия об абсолютном суверенитете, тем более в многонациональном федеративном государстве, - в отличие от некоторых провозгласителей абсолютного суверенитета своего этноса в рамках национальной государственности (республики) в период до и после распада СССР.
Реальность современного мирового развития свидетельствует, что абсолютным суверенитетом не обладает и не может обладать ни одно государство, ни один народ, в виду интенсивного процесса интеграции, взаимосвязей и взаимозависимостей различных стран, прежде всего, в экономических и информационных отношениях, и в целях сохранения мира для всего человечества. Ограничивается суверенитет необходимостью соблюдения принципов международного права, Устава ООН и других межгосударственных договорных обязательств.
При всех различиях в политико-правовой теории, проявившихся в разное время и в разных странах, можно считать, что сложилось единое понимание суверенитета в демократическом обществе как свойства государственной власти, проявляющегося в государственных функциях и их практической реализации. Суверенитет призван выражать сущность и масштабность правовой компетенции во внутренней и внешней политике государственного (национального) образования.
Что касается вопроса о разномасштабности суверенитетов по своему объему и содержанию в Российской Федерации (суверенитет субъекта и суверенитет федеративного государства), она объективно обуславливается в реальной жизни неравными возможностями их реализации. Интересы всех народов и субъектов федерация требуют приоритетного признания и укрепления общегосударственного суверенитета, особенно в сфере международной жизни и обеспечения безопасности страны. Когда речь идет о федеративном государственном устройстве, то не может быть тождества между общегосударственным (федеративным) суверенитетом и суверенитетом субъекта федерации. На наш взгляд, в федеративном государстве реально может существовать государственный суверенитет федерации и суверенная государственность субъектов федерации.
Если бы республики в составе Российской Федерации в действительности стали суверенными государствами, то в современных условиях это означало бы потерю Федерацией своего суверенитета и превращение ее в конфедеративный союз. Нечто подобное сопровождало распад Советского Союза.1
К тому же в Российской Федерации не может быть полного равенства среди субъектов Федерации потому, что исходные социально-экономические, национальные, политические, культурные и другие позиции ее субъектов, являются различными. Другое дело, что необходимо обеспечивать их равноправие с точки зрения закона, одинаковые для всех правила игры. Только так субъекты, составляющие федерацию, получают одинаковую возможность для реализации своих прав, интересов, потребностей.
Равноправия можно достичь реформированием существующего государственного устройства на началах земельного деления, укрупнением территорий и оптимизацией административных границ субъектов федерации, развитием земства и других форм местного самоуправления. Судьба Российской Федерации сегодня зависит не столько от преобразований внутри системы, сколько от появления в России влиятельных институтов гражданского общества. Эффективная система политико-правового управления федеративными отношениями требует создания в стране качественно иного доверия общества к власти.
Таким образом, анализ политико-правовых основ управления федеративными отношениями в современной России позволяет сделать следующие выводы:
■ федерализм следует рассматривать как демократическую форму управления и организации власти в многонациональной России;
■ фундаментальной составляющей исследуемой проблемы является этнополитический компонент развития федерализма, во многом определяющий характер и перспективы его развития;
■ важным аспектом политико-правового управления федеративными отношениями является искусство регулирования статусов субъектов Российской Федерации;
■ эффективное управление федеративными отношениями обусловлено четким разграничением компетенции между федерацией и ее субъектами;
■ одним из важнейших компонентов политико-правового управления федеративными отношениями является реализация прав национальных этнических, религиозных общностей, прав и свобод человека, распространение правовой культуры.
Приоритетной государственной задачей сегодня является обеспечение прямого действия на всей территории России действующей Конституции Российской Федерации и принятие упомянутых в ней федеральных конституционных законов. Наше национальное законодательство, включая нормативные акты субъектов федерации, необходимо привести в строгое соответствие с Конституцией Российской Федерации.
1 Конституционное (государственное) право зарубежных стран // Отв. ред. Б.А. Страшун . – М., 1995. Т. 2. С. 352
2 Хропанюк В.Н. Теория государства и права. – М., 1997. С. 117
1 Токвиль Алексис де. Демократия в Америке. – М., 1992. С. 136-137
1 Словарь иностранных слов. – М., 1989. С. 527
1 Шилобод М.И., Петрухин А.С., Кривошеев В.Ф. Политика и право. – М., 1995. С. 237
2 Хропанюк В.Н. Указ. соч. С. 119
1 Конституция Российской Федерации 1993 г. – М., 1993. С. 5
2 Теория государства и права. Ч. 1. Теория государства // Под ред. А.Б. Венгерова. – М., 1995. С. 123
1 Политология. Энциклопедический словарь. – М., 1993. С. 383
1 Козлов А.Е. Федерализм в Бельгии и в России // Государство и право. – 1997. - №7. С. 82
1 Калина В.Ф. Национальные модели федерализма и особенности их становления // Социально-гуманитарные знания. – 1999. - №2. С. 198-199
2 Барганджия Б.А. Российский федерализм: разграничение предметов ведения и полномочий // Социально-политический журнал. – 1996. - №4. С. 58
1 Элейзер Д. Дж. Сравнительный федерализм // Полис. – 1995. - №5. С. 114
1 Общая теория государства и права. Академический курс 2-х тт. Т. 1 // Отв. ред. М.Н. Марченко. – М., 1998. С. 182
1 Конституция Соединенных Штатов Америки (17 сентября 1787 г.) // Хрестоматия по всеобщей истории государства и права // Под ред. З.М. Черниловского. – М., 1998. С. 191
1 Лысенко В.Н. Проблемы развития федеративных отношений в современной России // Кентавр. - 1995. - № 2. С. 18
1 Гульченко И. Российское население: перспективы роста // Российская газета. – 1992. - 4 июня
1 Конституция Российской Федерации 1993 г. Указ. соч. С. 5
1 Конституция Российской Федерации 1993 г. Указ. соч. С. 5
1 Иванов В.Н. Российский федерализм: что дальше? // Социально-политический журнал. – 1997. - №6. С. 4-11
1 Морозова Л.А. Национальные аспекты развития российской государственности // Государство и право. – 1995. - №12. С. 13-17
Вступи в группу https://vk.com/pravostudentshop
«Решаю задачи по праву на studentshop.ru»
Опыт решения задач по юриспруденции более 20 лет!