«Формы государственного устройства»

Для характеристики территориальной организа­ции государства в связи с осуществлением государственной влас­ти, ее связей с территориальной группировкой населения употребляется термин “государственное уст­ройство”. Он относился к унитарному государству, федерации, автономии и административно-территориальному делению стра­ны (субъектов федерации в федеративном государстве). В странах тоталитарного социализма употреблялась также более узкая фор­мулировка “национально-государственное устройство” приме­нявшаяся только к федерации и автономии, поскольку считалось, что федерация и автономные образования должны создаваться только по территориальному признаку.

    Понятию “государственное устройство” придавалось однако излишне широкое содержание в обыденной речи, в политической литературе: нередко имелся в виду государственный строй. В целом, а иногда включались и некоторые важнейшиё элементы общественного строя (например, партии). Поэтому в последние годы этот термин стремятся заменить формулировкой “политико­-территориальное” или “территориально-политическое устройст­во” государства. По традиции сохраняется и термин “государственное устройство”, но в теории государства и права при его употреблении имеется в виду только устройство территории государства, соотношение государства как целого с его основными частями.

    В зарубежных конституциях, в юридических работах обычно используются понятия: “организация государства” (Бразилия), “структура государства” (Эфиопия, Перу). При этом под одинако­выми заголовками часто размещен неоднозначный материал: в конституции Эфиопии 1994 г. речь идет о форме правления, феде­рации, штатах, столице государства, в конституции Перу 1993 г. – о законодательной и исполнительной власти, избира­тельной системе, регионах и муниципиях.

    В новейшей отечественной литературе предложен также тер­мин “территориальная организация публичной власти”.1 Его по­ложительной стороной является интегрирующий характер, но его употребление ведет к смещению разных видов публичной власти: государственной и власти территориального коллектива (местного самоуправления).

    Таким образом, форма государственного устройства – это национальное и административно-территориальное строение государства, которое раскрывает характер взаимоотношений между его составными частями, между центральными и местными органами государственной власти.2 Другими словами – это организация государственной
(а не иной) власти по территориальному признаку. Такое понятие характеризует соотноше­ние государства как целого с его составными территориальными частями. Имея в своей основе властный характер, эта организация является политической. Даже выполняя задачи экономического районирования (например, при административно-территориальном делении), учитывая исторические, этнические факторы, тра­диции и др., такое устройство в конечном счете имеет в виду поли­тические цели. Этим оно отличается от определенных географичес­ких понятий (например, Сибирь), экономических зон (например, соглашение областей Поволжья по экономическим вопросам), ре­гионов и региональных объединений (например, Преображение Урала или Сибирское соглашение).

    Политико-территориальное устройство – это организация территории, а, например, не власти самой по себе (разделение властей, единство власти и т.д.). Поэтому в данном случае речь идет не о размежевании компетенции тех или иных органов, а о предметах ведения, полномочиях определенных территориальных единиц (субъектов федерации, автономных образований и др.).

    Политико-территориальное устройство включает собственно политико-территориальное деление (субъекты федерации, поли­тическая автономия и др., обладающие элементами государственности) и административно-территориальное устройство, тоже в ко­нечном счете имеющее политическое значение.

    Государственное устройство следует от­личать от состава государственной территории (в понятие террито­рии государства входит не только суша, воды и воздушный столб над ними, но и подвижная территория, например, военные кораб­ли). Многие конституции, характеризуя состав государственной территории, называют ее составные части (например, в Филиппи­нах – архипелаг, острова, недра и др., на Кубе – прилегающие острова и рифы, в Намибии – некоторые бухты и порты, в консти­туции Китая говорится, что Тайвань – часть территории КНР и т.д.) Эти части далеко не всегда представляют собой особые поли­тико-территориальные или административно-территориальные образования, а зачастую являются лишь географическими или экономико-географическими единицами.

    Необходимость определенным образом построить террито­риальную организацию государства вытекает из того обстоятель­ства, что любое государство расположено на ограниченной терри­тории, там же проживают граждане (подданные) этого государства. Для выполнения своего социального назначения – организации эко­номической жизни, защиты граждан, создания страховых запасов и т.п. – государство ведет разнообразную деятельность. Например, финансовую (взимает и распределяет налоги, сборы, пошлины и т.п.), экономическую (регулирует в той или иной степени распреде­лительные, рыночные, производственные отношения), военную (осуществляет организацию военной службы) и т.д. Но вести всю эту деятельность из одного центра при значительной численности населения и больших размерах государства становится объективно невозможным.

    После определенного порога численности граждан и разме­ров территории возникает необходимость разделить территорию на округа, штаты, земли, области, края, кантоны, районы, губернии, уезды и т.д., а также создать на этих территориальных образовани­ях местные (территориальные) органы власти. Возникает потреб­ность распределить полномочия между центральными и местными органами власти и управления.

    Как, например, шла территориальная структуризация США? При освоении Запада в XVIII веке стали действовать следующие нормы. Когда на землях Запада население достигало определенных размеров (5 тысяч свободного мужского населения дееспособного возраста), соответствующая территория должна была созвать “генеральную ассамблею”, чтобы помогать назначенному губерна­тору управлять делами. А когда население достигало численности 60 тысяч свободных лиц, Конгресс должен был принять террито­рию в качестве нового штата на равных правах с прежними штата­ми во всех мыслимых отношениях. Количество штатов постепенно выросло до 50. Почти во всех случаях новый штат проходил через этап территориального управления. Укрепив федерацию, североамериканские колонии не только бросили вызов богатой и промышленно развитой Европе, но и радикально изменили вектор общественного развития. За короткий период на основе мелких и разрозненных государственных образований сложился единый союз, в котором, как подметил А. Токвиль, “республиканский дух, нравы и обычаи свободного народа, зародившись и родившись в отдельных штатах, впоследствии легко распространились по всей стране. Общественное сознание Союза есть не что иное, как отражение в сжатом виде провинциального патриотизма. Привязанность каждого гражданина Соединенных Штатов к жизни своей маленькой республики превращается в любовь к общему для всех отечеству”.1  

    Кроме того, население того или иного государства может быть многонациональным. Какая народность, нация может иметь свои традиции, исторический опыт государственности, культурные языковые и иные духовные потребности. Следовательно, приходит­ся учитывать при устройстве государства и этот многонациональный аспект населения.

    Наконец, субъективные и даже случайные факторы – заим­ствования, политико-правовые подражания, колониальное воздействие, политические интересы и многое другое тоже влияют на тер­риториальную организацию государства.

    Территориальное устройство также уходит своими корнями в глубокую древность. Уже древние восточ­ные деспотии – империи – делились на провинции, города, сатрапии, завоеванные территории и т.д. Имели эти территориальные образования и свои органы власти и управления.

    Так оно, собственно, и должно было быть при переходе че­ловечества в IV – III тыс. до н.э. к государственной форме организа­ции общества. Ведь именно возникновение первоначально городов-государств, а потом их различных форм привело к замене кровнородственных связей, которые были характерны для перво­бытного общества, территориальной организацией общества. Но эта территориальная организация объективно повлекла за собой членение государств на более мелкие образования, появление сложной структуры органов государства.

    Разумеется, государство – это не сумма его территориальных образований, но без этой структуры государство функционировать не может.

    Таким образом, форма государственного устройства показывает:

■       из каких частей состоит внутренняя структура государства;

■       какое правовое положение этих частей и каковы взаимоотношения их органов;

■       как строятся отношения между центральными и местными государственными органами;

■       в какой государственной форме выражаются интересы каждой нации, проживающей на территории данного государства.

    По форме государственного устройства все государства можно подразделить на три основные группы: унитарные, федеративные и конфедеративные.

Унитарное государство

    Термин “унитарное государст­во” происходит от латинского слова “unitas”, что значит один, един­ственный.1 Унитарное государство – это единое государство, неразделенное на более мелкие государственные образования, а состоящее, как правило, из административно-территориальных еди­ниц (губерний, областей, провинций и т.д.). Лишь некоторые очень мелкие государства, преимущественно в Океании, Кариб­ском бассейне, не делятся на административно-территориальные единицы (Науру в Океании, Бахрейн в Азии, Мальта в Средизем­ном море, Аруба в Карибском бассейне и др.). Как правило, все это мелкие острова. Унитарное государство, как правило, – более централизованная форма территориально-политического устройства по сравнению с федерацией, где государственной властью обладают нее субъекты. На практике, однако, бывают и децентрали­зованные унитарные государства (например, Великобритания), и высокоцентрализованные федерации (Пакистан).

    Унитарные государст­ва бывают простыми и сложными. Простое унитарное государство состоит только из административно-территориальных единиц (Польша, Таиланд, Алжир, Колумбия, Вануату и др.), сложное имеет в своем составе одно или несколько автономных образований (Дания, Китай, Никарагуа и др.).

    Административно-территориальное деление (в унитарном го­сударстве – это деление государства, в федеративном – деление субъектов федерации) включает разное число ступеней, звеньев. Обычно это области, провинции, губернаторства (единицы област­ного звена), на которые непосредственно делится территория уни­тарного государства; районы, уезды, округа (районное звено), из которых состоят единицы областного звена; общины, сельские ад­министративные округа, муниципальные округа, на которые де­лятся единицы районного звена. Во многих странах таких ступе­ней три, в некоторых существует двухзвенное административно-территориальное деление (Болгария и др.), в отдельных – четы­рехзвенное (Франция и др.). В субъектах федерации число звеньев обычно не превышает двух, но бывает и больше (Германия, Индия). Существуют унитарные государства, в разных частях ко­торых административно-территориальное деление неодинаково (Англия, Шотландия и Уэльс в Великобритании).

    Административно-территориальные единицы могут совпадать, а могут не совпадать с так называемыми территориальными кол­лективами – их населением, если оно вправе избирать свои пред­ставительные органы местного самоуправления. В одном и том же государстве некоторые звенья административно-территориально­го деления могут иметь статус территориального коллектива (районы в Германии), а другие – нет (округа в той же Германии, состоящие из районов).

    В связи с этим во многих зарубежных странах принято доктри­нальное (в научных работах, а не в законе) деление административ­но-территориальных единиц на естественные и искусственные. Считается, что первые сложились естественным путем сначала как исторические небольшие поселения людей, совместно занятых трудом и досугом (города, общины), многие из них затем выросли в многомиллионные населенные пункты, но продолжают иметь ранг общин (коммун, муниципальных образований). Искусствен­ные единицы, напротив, представляют собой результат админи­стративной деятельности государства, которое “сверху” провело районирование территории. В “естественных” единицах в услови­ях демократических режимов по традиции всегда создаются вы­борные органы общественного самоуправления (советы, комите­ты, муниципалитеты), имеются выборные должностные лица (мэры, бургомистры и др.). Считается, что такие органы возникли с незапамятных времен, когда племена осели на одном месте и выбрали для решения “общих дел” людей искусных в военном деле, отличающихся мудростью и т.д. В искусственных единицах выборные коллегиальные органы и должностные лица могут быть (если такие единицы получают статус территориальных коллекти­вов), а могут и не быть: управление может осуществляться долж­ностными лицами (чиновниками) общей компетенции (губернато­рами, префектами и т.д.), назначенными центром – президентом, правительством, премьер-министром, министром внутренних дел (реже – вышестоящими чиновниками). Во многих случаях в ис­кусственных административно-территориальных единицах могут быть и избранные советы, и назначенные должностные лица общей компетенции, полномочия между которыми разделены (назначен­ные должностные лица, в частности, всегда осуществляют админи­стративный контроль за законностью деятельности органов мест­ного самоуправления). В некоторых странах все административно-территориальные единицы являются по своему статусу территори­альными коллективами (США, Великобритания, Австралия и др.). В России самые разные единицы имеют статус муниципаль­ных образований.

    Унитарное государство может быть централизованным, децент­рализованным и относительно децентрализованным (полуцентра­лизованным, полудецентрализованным). В централизованном унитарном государстве существует вертикальная система назна­ченных органов управления сверху донизу. В настоящее время такая система создается только в условиях военных режимов, ибо в нормальных условиях, по крайней мере в городах, общинах, имеются выборные советы или созываются собрания граждан (в селах). Правда, иногда выборные должностные лица (в Индонезии даже старосты кварталов в городах) утверждаются (или не утверж­даются) вышестоящими чиновниками (Индонезия, Таиланд), а в городах могут быть назначенные должностные лица (в Индии они назначаются правительствами штатов).

    Децентрализованным является унитарное государство, если во всех звеньях административно-территориального деления имеют­ся только избираемые органы местного самоуправления и нет на­значенных из центра чиновников общей компетенции, призван­ных осуществлять административный контроль за деятельностью выборных органов (Великобритания, Япония и др.). При данной форме унитарного государства особенно отчетливо видны разли­чия между государственной властью и местным самоуправлением. Такая же система существует в субъектах многих федераций (CШA, Австралия, Канада и др.). Она принята и в России.

    В некоторых странах государство является относительно децентрализованным. В этих условиях в некоторых административ­но-территориальных единицах, даже признаваемых территори­альными коллективами, существуют выборные органы само­управления и назначенные чиновники общей компетенции, осу­ществляющие административный контроль. В других “искусст­венных” единицах могут быть только назначенные чиновники, а в общинах – только выборные. Такая система существует во Фран­ции, Сенегале, многих странах Латинской Америки.1

    Устройство унитарных государств, имеющих в своем составе автономии (сложных унитарных государств), может быть различ­ным в зависимости от числа автономных образований и формы автономий. В единичных странах автономные образования имеют в своем составе некоторые субъекты федерации (например, штат Ассам в Индии). “В Монголии, например, автономным государственным образованием является Баян-Улэгэйский аймак, на территории которого в основном проживают лица казахской национальности. В Судане согласно закону о самоуправлении Южных провинций 1972 года автономное право предоставлено Южному региону. Там создан выборный региональный народный совет, который формирует исполнительный орган – Высший исполнительный совет. Самостоятельные автономные образования имеются в составе Азербайджана, Таджикистана, Грузии и других унитарных государств”.2 В России существует уникальная ситуация, не встречающаяся в других государствах мира. В России есть авто­номная область и автономные округа, но это только названия. По Конституции все они являются субъектами федерации, причем в соответствии со ст. 5 Конституции равноправными субъектами.3 Однако большинство автономных округов (9 из 10 существующих) входят в состав других, более крупных субъектов Федерации – областей и краев. Такая ситуация порождает много сложностей. В республиках – субъектах Российской Федерации, являющихся согласно Конституции государствами, нет автономных образований или других субъектов Федерации, входящих в состав республик.

    “Унитаризм по сравнению с феодальным дроблением на уделы, княжества, иной партикуляризм – явление, безусловно, прогрессивное, способствует становлению единого рынка, развитию буржуазных экономических отношений. Однако с развитием капитализма, научно-технического прогресса, появлением глобальных экологических проблем и другими факторами начинаются интеграционные процессы, которые приводят к созданию сложных государств и их образований: федераций, конфедераций, содружеств и т.д.”4 Форма унитарного госу­дарства дает возможность более полной концентрации ресурсов в руках центра, она может способствовать ускорению экономическо­го и культурного развития страны, складыванию единой нации, воспитанию гражданственности. Именно в этих целях в ряде развивающихся стран федеративные государства были преобразованы в унитарные (Индонезия, Ливия, Камерун и т.д.). Унитарная форма удобна для управленческих бюрократических структур, ее предпочитают авторитарные режимы. Если государство неболь­шое по размерам и в нем нет компактно проживающих групп насе­ления с какими-то особенностями (этническими, бытовыми и нет территорий, отличающихся своей спецификой (в том числе географическими условиями), то форма простого унитарного госу­дарства применяется и при демократических режимах, в ином слу­чае создается сложное унитарное государство с автономией. С дру­гой стороны, унитаризм, игнорирующий коллективные права эт­нических групп, особенности отдельных регионов, до предела уни­фицирующий территориальную организацию государства, ограничивающий местное самоуправление – антидемократическое явление.

Федеративное государство

    Федеративное государство (от лат. foederatio - союз, объединение) – это такая форма государственного устройства, при которой несколько государств или государственных образований, юридически обладающих определенной политической самостоятельностью, образуют одно союзное государство.1 

    Федеративная форма государственного устройства являет­ся еще более многоликой, чем унитарная. Каждая федерация обла­дает уникальными, специфическими особенностями. И все же мож­но при этом выделить черты, характеризующие все федеративные государства.

    Так, в отличие от унитарного государства федеративное в политико-административном отношении не представляет собой единого целого. Оно состоит из территорий субъектов федерации и является союзным государством. Государственные образования, входящие в состав федеративного государства, могут не являться государствами в собственном смысле слова, поскольку они не об­ладают полным суверенитетом, т.е. самостоятельностью и независимостью по всем вопросам внутренней и внешней политической жизни. Степень суверенности может быть разной. Однако выде­ляется круг вопросов, которые не могут быть решены без участия центральной власти. Но, во всяком случае, субъекты федерации наряду с хозяйственной и социально-культурной самостоятель­ностью приобретают и определенную политическую самостоятель­ность и это их отличает от административно-территориальных обра­зований унитарного государства.

    В федерации существует два уровня государственного аппарата: федеральный, союзный и республиканский (уровень штата, кантона, земли и т.д.). На высшем уровне федеративный характер государства выражается в создании двухпалатного союзного пар­ламента, одна из палат которого отражает интересы субъектов фе­дерации (верхняя). Так, например, верхняя плата бельгийского парламента – Сената “состоит из 71 сенатора. 40 из них избираются населением, 21 от сообществ из числа депутатов их Советов, 10 – кооптируются самими сенаторами”.1 При ее формировании используется принцип равного представительства вне зависимости от численности населения. Другая палата формируется для выражения интересов всего населения государства, всех его регионов. В федерации может так­же существовать государственный аппарат и на местном уровне.

    Одним из формальных признаков федерации является нали­чие двойного гражданства. Каждый гражданин считается граждани­ном федерации и гражданином соответствующего государственного образования. И это закрепляется конституциями государств. Это означает, что объем прав и свобод у каждого гражданина, незави­симо от того, на территории какого субъекта федерации он про­живает, один и тот же.

    В федеративном государстве функционирует правовая си­стема, построенная на принципе централизации, единства. Но субъекты федерации могут создавать и свою правовую систему. Чаще всего, хотя и не всегда, им предоставляется право принятия собственной конституции. Однако всегда при этом устанавливается принцип субординации, иерархии законов, согласно которому кон­ституции субъектов федерации должны полностью соответствовать союзной конституции и ей не противоречить, а республиканские за­коны не должны противоречить федеральным законам. Этот прин­цип должен соблюдаться и тогда, когда в отдельных государствен­ных образованиях сохраняются конституции, принятые ими до вступления в федерацию. Они должны приводиться в соответствие с союзной конституцией. Это же правило касается и всех других нормативных актов, прежде всего законов. Принцип верховенства общефедерального закона над законами субъектов федерации яв­ляется всеобщим и необходимым для всех видов федераций.

    Таким образом, в пределах федерации действуют федераль­ные (общесоюзные, общереспубликанские, общеземельные и т.п.) законы, а также соответствующие им законы субъектов федерации. действие последних, как правило, распространяется лишь на территорию соответствующего субъекта. Кроме того, федеральные законодательные органы могут принимать законы специально для определенных членов федерации и устанавливать им особый пра­вовой статус.

    Субъект федерации обладает правом иметь собственную су­дебную систему. Конституция определяет порядок организации, процедуры и предмет деятельности судебных и других правоохра­нительных органов, устанавливая как бы образец для построения судебной системы в субъектах федерации. Высшая судебная ин­станция федерации, как правило, не рассматривает жалобы на ре­шения судов субъектов федерации или рассматривает, но в крайне ограниченных и специально установленных случаях.

    В федерации используется двухканальная система налогов: федеральные и налоги субъекта федерации. Как правило, со­бранные налоги поступают в общефедеральную казну и затем уже часть их (посредством бюджета) передается для использования субъектам федерации. Иной порядок может существенно подрывать федеративную природу государства, угрожать его целостности. При этом, разумеется, собственные доходы государственных образова­ний (республик) крайне ограничены и субъекты федерации нуждаются в получении субсидий и дотаций от союзного государства. Фи­нансовая зависимость является одним из важных дополнении к тому конституционному механизму, с помощью которого централь­ная власть подчиняет и контролирует субъекты федерации.

    Главным вопросом любой федерации является разграниче­ние компетенции между союзом и субъектами федерации. От реше­ния этого вопроса зависит юридическое положение государствен­ных образований и характер тех отношений, которые складываются между федерацией и ее членами. “Там, где федеративное государство изначально выступает как целостная, динамичная, многофункциональная система, строго следующая принципам иерархичности и согласованности в деятельности всех составляющих ее частей (субъекты, федерации могут иметь не столько прав, сколько могут взять, а столько, сколько необходимо для устойчивого функционирования системы), федерализм становится фактором, мобилизующим объединенные усилия регионов для решения задач экономического и социального развития, обеспечивая политическую стабильность и национальное согласие. Та, где это не произошло, возобладали деструктивные тенденции, приведшие к распаду и гибели федеративной системы”.1 

    Как правило, эти отношения в самом основном определяются конституцией федерации или федеративными договорами. Поэтому в федерации реализуется либо конституционный, либо договорно­-конституционный принцип.

    Практика федеративных государств показывает, что вопрос полномочий федеральных и местных органов решается на основе трех принципов. Принцип исключительной компетенции федерации, т.е. определения предметов ведения, по которым только она может принимать решения, издавать нормативные акты. Все остальные вопросы, не вошедшие в предмёт ведения федерации, представля­ют собой предмет ведения (компетенции) субъектов федерации.

    Принцип совместной компетенции, т.е. установления од­ного и того же перечня предметов ведения как федерации, так и субъектов федерации. При совместной компетенции федеральные органы государственной власти по согласованию с органами власти субъектов федерации решают те вопросы, которые входят в пред­мет их ведения. Инициатива может исходить как от федеральных органов, так и от субъектов федерации. Процедура совместной ком­петенции может иметь разные формы, которые, как правило, уста­навливаются в конституции и иных законах. Например, “Федеральный Конституционный Закон Австрийской Республики (ст. 15, п. 1) гласит, что если какой-либо вопрос Федеральной Конституцией не отнесен к ведению федерации, то он относится к ведению земель”.1

    Принцип трех сфер полномочий предполагает установле­ние федеральных полномочий, штатных, республиканских, земель­ных, кантональных и иных местных полномочий, а также полномо­чий, отнесенных к совместной компетенции субъекта федерации и самой федерации.

    Следует обратить внимание, что в практике некоторых федеративных государств (например, России) появился и такой способ распределения компетенции между союзным государством и вхо­дящими в него субъектами федерации, как взаимное делегирование полномочий.

    Это делегирование как бы снимает вопрос о жесткой подчи­ненности субъекта федерации центру, свидетельствует о добро­вольности распределения компетенции. Формула о делегировании полномочий сопровождается появлением в практике федерализма понятия и статуса ассоциированного члена, т.е. субъекта федера­ции, отличающегося по своему статусу от других субъектов федера­ции прежде всего большой самостоятельностью, добровольной делегированностью полномочий, а не их централизованным распре­делением.

    Вместе с тем иногда статус ассоциированного члена федера­ции используется и для юридического прикрытия намерения субъ­екта федерации выйти из состава федерации.

    В связи с этим появились понятия об асимметричной феде­рации – разные политико-правовые отношения между федерацией в целом и ее отдельными субъектами, “жесткой” или “мягкой” феде­рации. Иными словами, современная практика федерализма, обо­гащенная разным опытом самоопределения народов после распада СССР, дала новые формы федеративной государственности.

    Но для функционирования федерации в ее новых формах должно быть осуществлено четкое распределение полномочий между федерацией и ее субъектами, установление и закрепление компетенции в договорных основах федерации. Иначе под угрозой оказывается целостность и единство государства.

    Одним из сложных вопросов федерации является вопрос о праве нации на самоопределение и выходе из состава федерации. Разумеется, вступление в федерацию должно быть делом добровольным. Но может ли на основе этого принципа осуществляться выход из ее состава? Анализ конституций существовавших федера­ций показывает, что выход из состава федерации нигде не закреп­ляется в конституции. Исключением был бывший СССР, в Конститу­ции которого такое право было предоставлено. Однако это право было декларативным. Механизм его осуществления в Конституции не устанавливался, а Закон Союза ССР (1989 г.) о порядке выхода союзных республик из состава Союза ССР, по существу, свел это право на нет. Действительно, отношения между субъектами феде­рации являются очень тесными, имеет место кооперация хозяй­ственных связей, допускается перелив финансовых средств одного субъекта федерации другому путем предоставления ему субсидий, дотаций и т.п. Поэтому одностороннее волеизъявление субъекта федерации по вопросу о его выходе не может устроить всех других членов федерации, поскольку при этом возможно нарушение их интересов и причинение им ущерба. В этом процессе необходимо дополнить волеизъявление субъекта федерации, поставившего вопрос о выходе из нее, согласием или утверждением со стороны федерации в целом. Иными словами, принцип права наций на самоопределение не должен вести к нарушению целостности государства. На такой подход нацеливает и утверждение приоритета прав человека над правами наций, народов, переосмысление принципа права наций на самоопределение. Как справедливо подчеркивал в своей статье директор Центра по изучению федерализма Темплского университета Д. Дж. Элейзер: “наиболее опасным для федерализма является, скорее всего, этнический национализм”.1

    В современных условиях социальная цена за реализацию принципа права наций на самоопределение в федеративном госу­дарстве становится столь большой (разрыв хозяйственных связей, возникающие проблемы этнических меньшинств, конфликты, в том числе вооруженные, беженцы, нарушение прав человека, спад про­изводства и т.п.), что сторонникам приоритета права нации над правами человека всегда необходимо задумываться, во что же мо­гут обойтись народу, нации мифические идеалы и утопии сепаратизма, обособления, отделения, выхода из федерации, образования самостоятельного государства.

    Федерации делятся на два вида: национально-государственные и административно-территориальные.

    В основе национально-государственной федерации лежат национальные факторы, и поэтому она имеет место в многонацио­нальном государстве. Для такой федерации характерными являются республики, входящие федерацию, автономные формы государственности и т.д., могут иметь место и культурные автономии.

    В основу административно-территориальной федерации, как правило положены экономические, географические, транспортные и иные территориальные факторы. Большую роль играют историче­ские традиции, языковые, иные культурные факторы.

    Форма государственного устройства государства зависит и от того, с какими государствами оно вступает в связи, на какой основе они складываются а также от того, какого рода связи оно поддер­живает с другими государствами. Ведь, вступая в отношения с субъектами международной жизни для решения каких-то вопросов, государство может зачастую поступиться и частью своего суверени­тета, самостоятельности, даже независимости, ради достижения общих и великих целей.

Конфедерация

        Конфедерация – это временный юридический союз суверенных государств, созданный для обеспечения их общих интересов. При конфедеративном устройстве государства (члены конфедерации) сохраняют свои суверенные права как во внутренних, так и во внешних делах.1

    В отличие от федеративного государственного устройства конфе­дерации характеризуется следующими чертами:

    Во-первых, конфедерация не имеем своих общих законода­тельных, исполнительных и судебных органов, характерных для федера­ции. Конфедеративные органы, состоящие из представителей суверен­ных государств, решают проблемы экономического, оборонного сотрудничества (ради чего и создается конфедеративное государство).

    Во-вторых, конфедеративное устройство не имеет единой ар­мии, единой системы налогов и единого государственного бюджета. Од­нако эти вопросы могут координироваться по согласно членов конфе­дерации. Например, могут выделяться средства из общеконфедерально­го бюджета на укрепление обороноспособности отдельных стран, входящих в конфедерацию, или оказание им необходимой экономической помощи.

    В-третьих, конфедерация сохраняем гражданство тех госу­дарств, которые находятся во временном союзе, хотя режим перемеще­ния граждан одного государства на территорию другого государства значительно упрощен (без виз и других формальностей).

    В-четвертых, конфедеративные государственные органы могут договориться о единой денежной системе, единых таможенных правилах, а также единой межгосударственной кредитной политике на период существования данного государственного образования. Возможно функционирование и конфедеральных внешнеполитических, оборонных и других органов, которые занимаются координированием общих интересов объединенных государств в межгосударственных от­ношениях с мировым сообществом.

    В-пятых, конфедеративные государства недолговечны. Они или распадаются по достижении общих целей, или превращаются в федера­ции. История знает и те, и другие примеры: Германский союз (1815–1867 гг.), Швейцарский союз (1815–1848 гг.), Австро-Венгрия (1867–1918 гг.); и – классический пример – Соединенные Штаты Америки. Из конфедерации, которая была законодательно утверждена в 1781 году (Статьями конфедерации), в 1787 году образовалась федерация, закреп­ленная Конституцией США, действующей по настоящее время и по которой “в каждом штате будут пользоваться полным доверием и признанием публичные акты, официальные документы и судебные решения всякого другого штата”.1

    Таким образом, конфедеративное государственное устройство может служить основой для образования суверенных унитарных или федеративных государств.

    Помимо названных трех основных форм госу­дарственного устройства, в истории имели место и не­которые другие специфические формы - протектораты, унии, империи, региональные государства и др. Так, империи - государственные образова­ния, отличительными особенностями которых являются обширная территориальная основа, сильная централи­зованная власть, асимметричные отношения господства и подчинения между центром и периферией, разнород­ный этнический и культурный состав населения. Для империй характерна захватническая политика, угнете­ние и эксплуатация подчиненных и зависимых народов. Империи существовали в различные исторические эпо­хи, - достаточно назвать Римскую, Британскую или Российскую империи.

    Протекторат - формальная опека слабого госу­дарства более сильным государством. Как правило, про­текторат ведет к потере самостоятельности слабого го­сударства, может сопровождаться оккупацией его тер­ритории или оккупация предшествует протекторату. Так Великобритания оккупировала Египет в 1882 году, а в 1914 году установила над ним протекторат. Иногда про­текторат является переходной формой к полному при­соединению зависимого государства.

    Уния представляет собой тесный союз, объеди­нение нескольких государств. Это объединение может происходить в форме персональной унии – объединения двух монархических государств под властью одного мо­нарха; при этом каждое государство сохраняет свои властно-управленческие структуры. Реальная уния преду­сматривает не только общего главу, но и объединение важнейших органов власти и управления, позволяющее проводить единую внешнюю политику двух государств. В истории существовали Кальмарская (1397 г.) и Ут­рехтская (1579 г.) унии, уния протестантских князей в Европе (1608 г.). Известны исторические примеры личной унии, обусловленной династическими связями или приглашением на новый престол короля, императора из другой страны при сохранении им прежнего государственного статуса.

    Региональное государство – специфическая форма государственного устройства, возникшая после Второй мировой войны на основе децентрализации унитарного государства. В настоящее время такая форма существует в четырех странах: Италии, Испании, Шри-Ланке и в ЮАР после принятия Конституции 1996 г. Региональное государство не определяется конституцией как федерация, по традиции оно считается унитарным государством, но на деле имеет некоторые черты федерации. Его нередко рассматривают как специфическую форму от унитаризма к федерализму.