«Бюджетный федерализм и отсутствие четкого разграничения расходных полномочий между уровнями власти »

    В строго научном смысле теории бюджетного федерализма, равно как и канонического определения самого понятия, не существует. Вме­сте с тем анализ построения бюджетно-налоговых систем в государ­ствах федеративного устройства (или с достаточно высокой самостоятельностью образующих их территориальных единиц) позволяет вы­делить следующие универсальные положения, которые в совокупнос­ти выражают суть стандартной модели бюджетного федерализма:

-    сосуществование нескольких уровней бюджетно-налоговой си­стемы, соответствующих уровням территориально-политического и территориально-административного устройства страны;

-    законодательное или договорное распределение полномочий и ответственности каждого из указанных уровней власти за конкретные направления и виды деятельности на соответствующей территории;

-    наличие устойчивых представлений (они могут быть закреплены в нормативах) о величине необходимых и достаточных расходов для самостоятельной реализации каждым уровнем власти его полно­мочий и ответственности;

-    использование надежных и общепризнанных субъектами Фе­дерации способов учета их особенностей для корректировки величины вышеуказанных расходов (или их нормативов);

-    сложившееся в соответствии с законом и исходящее из крите­рия достаточности для покрытия нормативно распределяемых расхо­дов закрепление за каждым уровнем бюджетно-налоговой системы (федеральным, региональным, местным) налоговых и неналоговых доходных источников;

               –  установление в классификации расходов федерального и реги­ональных бюджетов специальных позиций финансирования таких направлений региональной политики федеративного государства, как компенсация нижестоящим бюджетам недостаточности их собствен­ных средств для покрытия нормативно распределяемых расходов (так называемое “бюджетное выравнивание” с помощью дотаций, субсидий, субвенций), реализация программ селективной поддержки развития отдельных регионов, принятие мер по чрезвы­чайной поддержке депрессивных территорий и т.п. При этом законо­дательно устанавливаются процедуры обоснования соответствующих расходов, их распределения не только между бюджетами (отдельных регионов и муниципальных образований), но и между конечными получателями – финансируемыми из бюджета предприятиями и орга­низациями, группами населения.

    Все эти характеристики стандартной модели бюджетного феде­рализма претерпевают неизбежные изменения при ее адаптации к условиям конкретного федеративного государства. “Именно тогда стандарт надо приспосабливать к характерному только для дан­ной страны и для данного периода ее истории множеству взаимосвя­занных задач социального, экономического и регионального разви­тия. По этой причине бюджетный федерализм нельзя рассматривать лишь как совокупность финансовых схем и механизмов, внедрение которых является самоцелью”1.

    Основная идея бюджетного федерализма заключается в исполь­зовании данных схем и механизмов только в качестве особого сред­ства обеспечения целостного развития федеративного государства, соблюдения конституционных прав и свобод граждан, получения ими гарантированного государством минимума социальных благ вне зави­симости от места жительства и рода деятельности. Об эффективности любой модели бюджетного федерализма следует судить не по своевре­менности и полноте перечисления федеральных трансфертов, а по конечному результату применения соответствующих финансовых ме­ханизмов – по их воздействию на социально-экономические параметры конкретных региональных ситуаций.

    Российская модель бюджетного федерализма формально строи­лась в соответствии с описанным “стандартом”. Она опиралась на конституционно декларированное распределение предметов ведения между Федерацией, ее субъектами и муниципальными образования­ми и исходила из законодательно установленной структуры разделе­ния между всеми уровнями власти собираемых в государстве нало­гов. В ее рамках использовался “формульный”, внешне свободный от субъективизма механизм бюджетного выравнивания с помощью федеральных трансфертов субъектам Федерации и т.д.

    Генетическим пороком российского бюджетного федерализма стала его явно недостаточная правообеспеченность. Принципиальные конституционные положения были слабо конкретизированы и под­креплены нормами федеральных законов. Вместе с тем чрезмерна роль подзаконных актов, практически полностью отсутствуют узако­ненные нормативы (в том числе социальные стандарты) бюджетных расходов, осуществляемых на каждом уровне власти в соответствии с распределенными между ними полномочиями.

    Оказались неприемлемыми для современных условий России и заимствованные из мирового опыта методы выравнивания региональных различий по критерию “бюджетной обеспеченности”, предпола­гающие сближение уровней социального развития регионов за счет федеральных трансфертов. Практика показала, что этого не удается сделать по многим причинам, в частности, потому, что “бюджетная обеспеченность” человека крайне слабо коррелирует с уровнем и ка­чеством его жизни, с реальным финансовым потенциалом регионов.

    При этом необходимо заметить, что разграничение расходных полномочий между уровнями зако­нодательной и исполнительной власти закреплено в российской Кон­ституции, а также в законе РФ “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”. Кроме того, в июле 1998 г. была принята “Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999–2001 годах”. В этом документе главное внимание уделено вопросам реформирова­ния системы межбюджетных трансфертов, а также межбюджетных отношений на региональном уровне. В соответствии с концепцией в 1998 г. предполагалось провести инвентаризацию расходных полно­мочий федерального, региональных и местных бюджетов и регла­ментирующих их нормативно-правовых актов. Из-за финансового кри­зиса и смены правительства данная работа не была выполнена.

    Неурегулированность вопроса о разграничении полномочий меж­ду уровнями власти приводит к отказу субфедеральных или муници­пальных органов управления финансировать те или иные расходы, главным образом социальные. Конституционный запрет на вмешатель­ство федеральных органов в бюджетную политику регионов резко ог­раничивает возможности федеральных властей понуждать регионы и муниципальные образования к проведению рациональных изменений в структуре расходов их бюджетов (прежде всего расходов на ЖКХ).

    Согласно закону РФ “О финансовых основах местного самоуп­равления в Российской Федерации” (сентябрь 1997 г.), передача полномочий на нижестоящий уровень должна сопровождаться пере­дачей и соответствующих финансовых средств. Практика показыва­ет, что так происходит далеко не всегда.

    Отсутствие четкости в распределении расходных полномочий, на наш взгляд, во многом объясняется тем, что в законодательстве речь идет о функциональных полномочиях (предоставление услуг образования, здравоохранения и т.д.), финансирование же осуществ­ляется по бюджетополучателям-организациям в строгом соответствии с принадлежностью их учредителей. Если учредители бюджетной организации – федеральные органы управления, то финансирование ведется из федерального бюджета, если учредителями являются суб­региональные органы, то – из субфедерального бюджета. Социальная услуга оплачивается тем уровнем управления, на балансе которого находится организация, оказывающая данную услугу.

    Однако бюджетная организация не может финансироваться из нескольких бюджетов (например, республиканского и муниципаль­ного). Также не допускается вхождение в состав учредителей бюджет­ной организации наряду с органами государственного управления негосударственных структур, что значительно сужает возможности привлечения так называемых “внебюджетных” средств.1

    Очевидно, процесс децентрализации в России зашел слишком далеко. Федеральная власть утратила практически все рычаги воз­действия на регионы. Особенно усилился этот процесс после того, как первые лица исполнительной власти во всех субъектах Федера­ции стали избираться в ходе прямых выборов. Дальнейшая децентрализация при отсутствии механизмов, повышающих ответствен­ность регионов и транспарентность бюджетных процессов, негатив­но скажется на развитии российского федерализма.

    Не существует строгих правил, позволяющих однозначно опре­делить, за каким уровнем бюджетной системы следует закрепить те или иные полномочия в каждом конкретном случае и в каждой стра­не. Тем не менее специалисты выделяют ряд принципов, которым эти правила должны соответствовать

    Считается, что полномочия необходимо распределять исходя из того, на каком уровне предоставление бюджетных услуг наиболее эф­фективно. Под такой эффективностью понимается удовлетворение по­требностей налогоплательщиков при наименьших издержках. Посколь­ку местные власти ближе к налогоплательщику, чем федеральные, эффективность предоставления бюджетных услуг, как правило, удает­ся повысить путем передачи исполнения услуг на нижний уровень бюджетной системы. Данный принцип получил название “принципа субсидиарности”. Более высоким уровням власти следует поручать исполнение бюджетных обязанностей по тем услугам, эффект от кото­рых распространяется на ряд нижестоящих территорий и на государ­ство в целом, а также при достижении “эффекта масштаба”.

    Расходы на обеспечение социальной справедливости или вырав­нивание (перераспределение) доходов населения должно взять на себя федеральное правительство. Перераспределительная политика субфе­деральных властей может привести к нежелательным последствиям. Кроме того, доля лиц, нуждающихся в социальной защите, в численно­сти населения обычно тем выше, чем меньше возможности данного региона выделять средства на социальную защиту. Сказанное не означа­ет, что функция социальной защиты не может быть поручена муници­пальным властям, однако финансирование соответствующих программ должно осуществляться из федерального бюджета.

    В последние годы было отмечено усиление межрегиональной со­циально-экономической дифференциации. В 1992-1997 гг. разрыв меж­ду максимальными и минимальными показателями региональных расходов на душу населения увеличился вдвое. В связи с этим все более актуальными становятся вопросы перераспределения средств между уровнями бюджетной системы. Особое внимание уделяется трансфертам и способам их расчета, в этих целях неоднократно раз­рабатывались специальные методики. Однако на трансферты прихо­дится чуть больше половины общих перечислений в регионы из федерального бюджета (в 1998 г. трансферты составляли 7,5% доходов региональных бюджетов, безвозмездные перечисления – 13%). В чис­ло таких перечислений наряду с трансфертами входят дотации, суб­венции, средства, перечисляемые по взаимным расчетам.1

    В методике, утвержденной правительством и принятой для расчета доли регионов в Фонде финансовой поддержки регионов (ФФПР) на 1998 г. записано, что средства ФФПР (трансферты) распределяются таким образом, чтобы довести приведенные к сопоставимым условиям среднедушевые бюджетные доходы субъектов Российской федерации, имеющих право на получение трансфертов, до одного и того же, макси­мально возможного при планируемом объеме ФФПР уровня. При этом используется индекс бюджетных расходов (ИБР), по которому определяется, на сколько больше бюджетных средств (в расчете на душу населения) необходимо затратить в данном регионе по сравнению с минимальными затратами по стране для обеспечения одного и того же уровня финансирования бюджетных расходов. То есть основной принцип, используемый при определении перечислений из федераль­ного бюджета, – выравнивание душевых бюджетных расходов через ИБР с учетом географических и климатических различий регионов.

    Применение заложенного в методике принципа приводит к тому, что при сокращении собственных бюджетных доходов на территории субъект федерации имеет больше прав на получение средств из феде­рального бюджета. Существующий механизм выделения трансфертов по­ощряет регионы к уменьшению их доходной базы. Принцип выравнива­ния расходов при отсутствии стимулов к увеличению собственных до­ходов обусловливает усиление иждивенческих настроений в регионах.

    Десять наиболее развитых регионов обеспечивают около 70% бюд­жетных поступлений в федеральный бюджет. Углубление горизонталь­ной дифференциации регионов по доходам способствует увеличению объема средств, необходимых для подтягивания регионов до среднерос­сийского уровня. Итоги 1998 г. подтверждают этот тезис. Доля средств ФФПР, приходящаяся на 20 беднейших регионов, в 1995 г. составляла 29% (без учета трансфертов Чеченской Республике), а в 1998 г. – уже 35%. Так как межрегиональная дифференциация усиливается, то все больший объем ресурсов будет уходить в бедные регионы. При этом в условиях слабой исполнительской дисциплины и недостаточного конт­роля нет уверенности в том, что средства трансфертов действительно используются по назначению. От такой политики межбюджетных от­ношений страдают не только регионы-доноры, которые “кормят” всех. Она негативно влияет прежде всего на “регионы-середняки”, своими силами справляющиеся с финансовыми трудностями.

    Для многих регионов безвозмездные перечисления – существен­ная составная часть их доходов. В 1998 г. в 14 регионах они составляли более 50% бюджетных доходов (как и в 1995 г.) а в 24 регионах – менее 10%: В наиболее развитых регионах средства, поступающие в виде безвозмездных перечислений (включая трансферты), практичес­ки не влияют на величину подушевых бюджетных расходов. Это от­носится к 40 регионам, характеризующимся самыми большими подуше­выми бюджетными расходами. В регионах со средним и низким уровнями бюджетных расходов на душу населения ситуация иная. Там, где собственные доходы самые низкие (налоговые и неналоговые поступ­ления без перечислений) – Кабардино-Балкария, Республика Алтай, Еврейская АО, Республика Тыва, Усть-Ордынский Бурятский АО, Рес­публика Адыгея, Республика Бурятия – положение резко улучшается. Так, удельные расходы в Кабардино-Балкарии практически равны расходам в Свердловской области, в Республике Алтай – Московской области, в Республике Тыва – Новгородской области. Причем продвиже­ние вверх в рейтинге “по расходам” самых “незарабатывающих” реги­онов нельзя объяснить тем, что из-за природных условий индекс (бюджетных расходов у них выше (для республик Закавказья он равен 1,59, а для регионов Сибири – 1,99). Вместе с тем перемещение этих регионов из числа замыкающих в центральную часть списка приводит к тому, что в группу регионов с самыми низкими удельными бюджет­ными расходами попадают Тамбовская, Брянская, Пензенская, Ростовская области и Ставропольский край. Таким образом, несмотря на значительные усилия по совершенствованию методики распределения бюджетных трансфертов, на практике в федеральной политике поддер­жки регионов на первый план выходят сугубо политические факторы (все республики Северного Кавказа резко улучшают свое положение).

    Принцип “выравнивания” бюджетного потенциала лежит в ос­нове упомянутой Концепции реформирования межбюджетных от­ношений. В ней ставится задача обеспечить выравнивание воз­можностей реализации на всей территории страны минимального уровня установленных Конституцией и федеральным законода­тельством социальных гарантий, финансирование которых осуще­ствляется из бюджетов всех уровней.1

    На 2000 г. Минфин разработал новую методику определения ре­гионов, имеющих право на получение трансфертов, и расчета их вели­чины (предыдущие были разработаны для 1997–1999 гг.). Как и в методике 1999 г., в ней используется показатель среднедушевых дохо­дов, приведенных к сопоставимому виду с помощью индекса бюджет­ных расходов. Главным отличием новой методики является примене­ние в расчетах оценок налогового потенциала территорий па базе по­казателя валового регионального продукта (ВРП).

    На наш взгляд, в новой методике повторяются ошибки предыду­щих, она также исходит из принципа выравнивания бюджетной обе­спеченности до среднероссийского уровня. Кроме того, как справед­ливо отмечается в замечаниях на Концепцию, подготовленных Мини­стерством экономики РФ, ни одной стране не удалось разработать идеальную методику расчета ВРП. Соответствующие отчетные данные поступают с двухгодичным запаздыванием. Поэтому специалисты ми­нистерства сомневаются в корректности подобного нормативного под­хода к определению бюджетных доходов и считают, что выделять фи­нансовые ресурсы регионам нужно таким образом, чтобы стимулиро­вать более полное использование собственных доходных источников и достижение финансовой самодостаточности.

    Конечно, при решении вопросов нормативной бюджетной обес­печенности нельзя ко всем регионам подходить одинаково. Отстава­ние ряда регионов по величине бюджетных доходов столь велико, что выделение им средств на основе среднероссийских норм бюд­жетных расходов создает перекосы в межбюджетных потоках. Необходимо сгруппировать регионы со сход­ными финансовыми, социальными и экономическими условиями и установить для каждой группы единые нормативы бюджетной обес­печенности, а также способы оказания финансовой помощи, направ­ленной на поддержку одних и стимулирование других. Перечень групп регионов и условия предоставления им помощи могли бы быть отражены в законе РФ “О минимальной бюджетной обеспе­ченности субъектов Российской Федерации”.

    Не противоречит ли данный подход общим принципам бюджетного федерализма? Примерное равенство национальных жизненных стан­дартов и одинаковый доступ к общественным благам – цель, записанная в конституциях многих федеративных государств. Правда, для ряда стран она трудно достижима. Бюджетный трансферт в этом случае – средство не только выравнивания, но и “цементирования” федерации.

    В последние годы среди специалистов получила распростране­ние точка зрения, согласно которой трансферты могут способство­вать стимулированию экономического роста, в том числе и на суб­федеральном уровне. В работах западных авторов, посвященных про­блемам бюджетного федерализма, трансферты рассматриваются как финансовые перечисления, которые должны выравнивать социаль­но-экономические условия в различных регионах, обеспечивать одина­ковую чистую финансовую выгоду для граждан. Однако целью такого выравнивания в западных федерациях явля­ется не только и не столько установление социальной справедливо­сти, сколько эффективное функционирование экономики страны.

    Принимая решение о том, где жить, граждане сравнивают терри­тории по уровням налогообложения и обеспеченности социальны­ми благами. При больших различиях между данными показателями население мигрирует из менее привлекательных регионов в более привлекательные. Одновременно учитываются общие внешние усло­вия (состояние окружающей среды, климатические особенности и т.п.). Поэтому федеральные трансферты территориям призваны по возмож­ности выровнять условия жизни людей для недопущения нежела­тельной с позиции государства миграции.

    Однако, если в одной из провинций (штатов) снижаются нало­ги, то для поддержания на этой территории уровня бюджетных рас­ходов федеральное правительство вынуждено соответственно уве­личивать перечисления за счет налогоплательщиков из других тер­риторий. Так как провинции тратят трансферты по собственному усмотрению, с точки зрения федерального правительства целесооб­разно сопровождать их предоставление определенными условиями (например, ввести ограничения на изменения ставок местных нало­гов) или же направлять их непосредственно гражданам (персони­фицированные трансферты). Таким образом, в западных странах трансферты в первую очередь способствуют более эффективному экономическому развитию федерации в целом.

    Успешный опыт развития бюджетного федерализма в Канаде свидетельствует о том, что: на разных этапах развития страны транс­фертная политика должна различаться; при возникновении серьез­ных экономических трудностей необходимы большая централизация ресурсов и меньшее делегирование прав на субфедеральные уровни; при распределении федеральных трансфертов возможен дифферен­цированный (асимметричный) подход к регионам с неодинаковым уровнем экономического развития.

    В России получили распространение трансферты выравнива­ния, что предполагает использование среднестрановых бюджетных показателей в качестве нормативных и отсутствие условий при вы­делении средств (нецелевые трансферты). Однако именно такие пе­речисления самые дорогие, поскольку “размазывают” средства по регионам. При жестких финансовых ограничениях бюджета подоб­ное выделение средств – непростительное расточительство.

    В конце 1998 г., когда федеральное правительство перечисляло в регионы средства на погашение задолженности по заработной плате, во многих из них наблюдался ее прирост. Причем объем перечисле­ний в несколько раз превосходил прирост задолженности.

    Это подтверждает тезис о том, что необходима диффе­ренцированная (асимметричная) политика по отношению к регионам. Безусловные перечисления возможны только в адрес регионов, выпол­няющих свои бюджетные обязательства. Регионам, имеющим большую бюджетную задолженность, средства следует выделять лишь целевым образом, другими словами, переходить от трансфертов к целевым суб­сидиям. При этом часть перечислений нужно переводить непосред­ственно получателям (населению), то есть персонифицировать.